Oekraïne heeft ingestemd met de zogenaamde 'Steinmeier-formule' voor zelfbestuur voor de separatistische gebieden in de Donbas, die sinds 2014 niet meer onder controle staan van Kiev. Een nieuwe wet moet verkiezingen en een autonome status voor de Donbas binnen Oekraïne regelen. Deze concessie was een voorwaarde van Rusland om de vredesbesprekingen te hervatten.

zelensky in donbas foto presidentiele administratiePresident Zelensky inspecteert de troepen in de Donbas (foto presidentiële administratie)

President Zelensky maakte dit dinsdag 1 oktober bekend op een persconferentie. Hij zei te verwachten dat binnenkort een datum wordt afgesproken voor hervatting van vredesoverleg met Rusland, een van zijn verkiezingsbeloften. De Oekraïense oppositie ziet dit als een knieval voor Rusland. In Kiev heerst voorlopig vooral verwarring over de betekenis van deze stap.

Poetins woordvoerder Dmitri Peskov noemde het een 'positieve' ontwikkeling. 'Er is geen twijfel over dat dit een belangrijke stap is om de eerdere akkoorden te implementeren. In de zogenaamde Minsk-akkoorden uit 2015, uitonderhandeld door Duitsland, Frankrijk, Oekraïne en Rusland, werd een road map vastgesteld die zou moeten leiden tot een einde aan de oorlog in de Donbas en een vorm van autonomie voor de rebellengebieden, die wel onderdeel zouden blijven uitmaken van Oekraïne. Uitvoering van de akkoorden stuitte vrijwel direct op onverzoenlijke tegenstellingen tussen Oekraïne en Rusland over het stappenplan om vrede te bewerkstelligen.

Zelensky benadrukte direct dat Oekraïne niet zal toestaan dat de verkiezingen ‘met het pistool tegen de borst’ worden gehouden. Pas als de Russische troepen teruggetrokken zijn en Oekraïne de controle terug heeft over 400 kilometer van z’n oostgrens met Rusland kan de autonomie geregeld worden, aldus de Oekraïense president. 'We zullen nooit instemmen met verkiezingen als daar nog [Russische] militairen zijn', verklaarde Zelensky. Vertegenwoordigers van de Volksrepublieken Donetsk en Loehansk, die zijdelings deelnemen aan de onderhandelingen in Minsk, verklaarden direct dat Oekraïne de controle over de grens nooit zal terugkrijgen.

Bij zijn aantreden zei Zelensky dat vrede bewerkstelligen in Oost-Oekraïne zijn hoogste prioriteit is. Hij wilde zo snel mogelijk topoverleg met Poetin in het ‘Normandië-formaat’, waaraan ook Frankrijk en Duitsland deelnemen. Het laatste Normandië-overleg vond in oktober 2016 plaats. Acceptatie van de ‘Steinmeier-formule’ was voor Rusland een voorwaarde voor hervatting van de onderhandelingen. 

Wat is de Steinmeier-formule?

Drie jaar geleden stelde de toenmalige Duitse minister van Buitenlandse Zaken – tegenwoordig bondspresident – Walter Steinmeier  voor om het totaal vastgelopen conflict los te trekken door de vredesakkoorden van Minsk te versimpelen. De formule bevat niet meer dan een handvol uitgangspunten over zelfbestuur: als locale verkiezingen in de omstreden gebieden, georganiseerd volgens de Oekraïense wetgeving, door de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa als vrij en eerlijk worden beoordeeld, dan krijgt de Donbas een autonome status binnen Oekraïne. De formule leidde destijds echter direct tot een patstelling over de voorwaarden waaronder die verkiezingen zouden worden gehouden en de wet waarin die status werd geregeld bleef een dode letter.

Struikelblokken 

Van Oekraïense zijde is steeds benadrukt dat eerst de rebellen moeten worden ontwapend, de Russische militairen moeten worden teruggetrokken en Kiev de controle over zijn grens terugkrijgt, terwijl de Russen volhouden dat ze militair niet in de Donbas aanwezig zijn en de grens pas aan Kiev willen overdragen nadat de verkiezingen hebben plaatsgevonden. De open grens biedt de Russen de mogelijkheid materieel en troepen de Donbas binnen te brengen. De vorige president Porosjenko deed op dit punt geen enkele concessie. Wat exact Zelensky's standpunten zijn is vooralsnog onduidelijk. Vaststaat dat een meerderheid van de Oekraïense bevolking zo snel mogelijk vrede wil in de Donbas, maar tegelijkertijd van mening is dat de Russen moeten vertrekken.

Over de toekomstige autonome status gaf Zelensky op zijn persconferentie geen bijzonderheden. De huidige autonomiewet, die nooit is nageleefd, loopt eind dit jaar af en Zelensky kondigde aan dat het Oekraïense parlement ‘in nauw overleg en na openbare discussie met de maatschappij’ een nieuwe wet voor de Donbas zal opstellen. Deze wet zal geen enkele ‘rode lijn’ overschrijden, beloofde hij. ‘Daarom is er geen sprake van capitulatie en zal die er nooit zijn’, zo probeerde hij de Oekraïense kiezers gerust te stellen. 

Zelensky verzekerde dat de verkiezingen zullen worden georganiseerd door de Oekraïense centrale kiescommissie, dat Oekraïense politieke partijen moeten kunnen deelnemen en dat Oekraïne waarnemers en journalisten kan sturen. Hoe en wanneer hij de verkiezingen denkt te houden in de Donbas wil Zelensky tijdens de komende top bespreken en vastleggen. 

Veel onbeantwoorde vragen

Commentatoren wezen op de vaagheden in Zelensky's antwoorden. 'De Steinmeier-formule is zinloos zolang zij niet is ingebed in een road map,' zei bijvoorbeeld de vorige minister van Buitenlandse Zaken Pavlo Klimkin. Anderen wijzen erop dat de status van Rusland onduidelijk blijft: is het in de Donbas nu de 'agressor' (zoals de vorige politieke leiding stipuleerde) of wordt het nu gewoon een van de onderhandelingspartners in Minsk, op gelijke voet met Duitsland en Frankrijk? De communis opinio is dat vrije verkiezingen slechts plaats kunnen vinden in een gebied dat weer geheel onder Oekraïense jurisdictie staat en de weg daarheen is volstrekt onduidelijk, zeggen commentatoren.

majdan protest tegen steinmeier formule foto twitterOp Majdan in Kiev demonstreren mensen tegen Zelensky's aanvaarding van de Steinmeier-formule (foto twitter)

Onduidelijk is ook hoe moet worden omgegaan met de huidige 'machthebbers' in de Donbas, die door Kiev als separatisten worden beschouwd. Hoe gaat een mogelijke amnestiewet voor strijders eruit zien en mogen 'collaborateurs' deelnemen aan de verkiezingen?  Wat gebeurt er met de Donbas-bewoners die de door Poetin uitgedeelde Russische paspoorten bezitten> En wie betaalt de rekening van de wederopbouw van het vernietigde gebied?

Roman Bezsmertny, Oekraïens onderhandelaar in Minsk, totdat hij deze zomer door Zelensky werd ontslagen, noemt de Steinmeier-formule een valstrik. ‘Gevaar! De Oekraïense delegatie moet het document niet tekenen. Het kan geen onderwerp zijn in het Normandië-overleg. Dit is een verkiezing om de machthebbers [de separatisten – red.] in het bezette gebied te legitimeren. Dit papiertje zal geen vrede brengen, en geen oplossing brengen voor de sociale en humanitaire problemen’, schreef hij op Facebook.

Ook rechts-nationalistische politici hebben geen goed woord over voor Zelensky's besluit: Joeri Syrotjoek van de partij Svoboda noemde het ‘verraad’. Fractieleiders van oppositiepartijen vroegen spoedoverleg aan met Zelensky en verweten de onervaren president 'naïveteit' in de omgang met Poetin. Zelensky's partij Dienaar van het volk heeft sinds de vervroegde verkiezingen van afgelopen zomer de absolute meerderheid in het parlement. 

Andere analisten denken juist dat dit een tactische zet van Zelensky is om te voorkomen dat Oekraïne de Donbas verliest en Rusland voorgoed greep op het gebied houdt. Volgens de Kievse politicoloog Oleksi Haran probeert Zelensky de verantwoordelijkheid voor het eventueel falen van het overleg zo bij Moskou te leggen. Jullie willen verkiezingen? Prima, maar dan eerst de voorwaarden daarvoor vervullen. Niet? Dan is het jullie schuld dat er geen voortgang wordt geboekt, aldus Haran.

Maar ook Haran denkt dat er nog een heel lange weg te gaan is voordat er een regeling met Rusland kan worden overeengekomen. ‘De Russen willen alles snel doen. Hun hoofddoel is om het nu bezette deel van de Donbas op papier te erkennen als Oekraïens territorium, maar pressiemiddelen houden om invloed uit te oefenen. Oekraïne denkt daar anders over.'

Lees over de Steinmeierformule ook dit artikel van OSW.