Tien jaar na de Revolutie van de Waardigheid, ook wel bekend als Euromaidan, bespreekt de Europese Raad op donderdag 14 en vrijdag 15 december de toekomst van Oekraïne als lid van de Europese Unie. Ook de toetredingsonderhandelingen met Moldavië staan op de agenda. In Brussel wordt besproken of de toetredingsonderhandelingen nu officieel kunnen beginnen: een van de vele stappen op de lange weg naar EU-lidmaatschap. Jelle Baartmans maakte voor Raam op Rusland een overzicht: Hoe ziet het toetredingstraject van Oekraïne en Moldavië eruit en waar staan we nu?
Door: Jelle Baartmans
De ogen in Europa zijn gericht op de komende Europese Raad van 14 en 15 december. Op de agenda staat dat de Raad, bestaande uit de 27 regeringsleiders van de EU-lidstaten, 'het uitbreidings- en stabilisatie- en associatieproces bespreekt, alsmede verdere stappen in dit verband.' Omfloerste termen die betekenen dat de Raad het gaat hebben over het openen van de toetredingsonderhandelingen met Oekraïne, Moldavië en Bosnië en Herzegovina, en het verstrekken van kandidaat-lidmaatschap aan Georgië.
Dreigend fiasco
Of er daadwerkelijk besluiten gaan vallen, is nog maar de vraag. Het is gebruikelijk dat de lidstaten in aanloop naar zo’n Europese top al met elkaar sparren en tot gezamenlijke standpunten proberen te komen, waardoor bij het begin van de Raad zelf vaak al in grote mate overeenstemming is bereikt. The Associated Press heeft al een kladversie ingezien van een persbericht over de uitkomsten van de Raad, waarin te lezen is dat de toetredingsonderhandelingen tussen de EU en Oekraïne worden geopend. Maar dat lijkt voorbarig.
President Zelensky in gesprek met Viktor Orbán bij de inauguratie van de Argentijnse president Javier Milei.
Er is een reële kans dat zowel het Hongarije van Viktor Orbán als het Slowakije van de pro-Russische premier Robert Fico hun veto gaan uitspreken. Over het hoe en waarom van de dwarsliggerij van Orbán schreef Roos van Hennekeler eerder al uitgebreid op deze website. EUobserver meent op basis van bronnen zelfs te weten dat Nederland en Oostenrijk het hevige verzet van Orbán stiekem wel prettig vinden, zonder dat ze dit openlijk toegeven. Mochten de regeringsleiders geen unanimiteit bereiken over het openen van de onderhandelingen met Oekraïne, dan is de kans groot dat het hele pakket – dus inclusief de besluiten over Moldavië, Bosnië en Georgië – wordt doorgeschoven. De eerstvolgende Raad is in maart 2024.
Begin van een hobbelige weg
Even een stap terug: hoe zijn we op dit punt beland? En welke weg hebben Oekraïne en Moldavië nog af te leggen? Grofweg zijn er vier stadia te onderscheiden: aanvraag, kandidaat-lidmaatschap, onderhandelingen en toetreding. Het staat elk Europees land vrij om EU-lidmaatschap aan te vragen. Vervolgens gaat de Europese Commissie – het uitvoerend orgaan van de EU onder leiding van Ursula von der Leyen – het land toetsen aan een aantal criteria. Die zijn politiek en economisch van aard. Kandidaat-leden moeten een stabiele democratie zijn met een functionerende rechtsstaat en respect voor mensenrechten en de rechten van minderheden. Daarnaast moeten zij een vrije markteconomie hebben die kan concurreren binnen de interne markt van de EU. Tot slot moeten landen in staat zijn om het hele pakket aan bestaande EU-wetgeving, het zogeheten acquis communautaire, over te nemen in hun nationale wetgeving. Het gaat dan om naar schatting ruim 100.000 documenten.
Technocratie en geopolitiek
Deze voorwaarden zijn natuurlijk geen exacte wetenschap. De Commissie heeft de discretie om zelf in te vullen in hoeverre aanvragers eraan voldoen. Daardoor blijft het verstrekken van kandidaat-lidmaatschap ook een politiek besluit. Zo kwam de aanvraag van Oekraïne op 28 februari 2022, vier dagen na de grootschalige Russische invasie. Enkele dagen later dienden ook Moldavië en Georgië hun aanvragen in. Het zijn drie landen die door Rusland in het nauw zijn gedreven en op wiens grondgebied zich Russische soldaten bevinden. Daarmee is EU-integratie ook een duidelijke geopolitieke keuze.
Ontmoeting tussen president Zelensky en EC-voorzitter Ursula von der Leyen. Bron: President van Oekraïne
Aan de hand van de toetsing aan bovengenoemde criteria brengt de Europese Commissie een advies uit aan de Europese Raad om het aanvragende land wel of niet tot kandidaat-lid te benoemen. Op 17 juni 2022 kwam het positieve advies van de Commissie over Oekraïne en Moldavië. Georgië werd vooralsnog geweigerd. Om het Commissie-advies om te zetten in werkelijkheid moeten de EU-regeringsleiders tijdens de Europese Raad vervolgens unaniem vóór stemmen. Dat gebeurde op 24 juni 2022: Oekraïne en Moldavië waren officieel kandidaat-lid.
Bij de toetsing aan de politieke, economische en acquis-voorwaarden kijkt de Commissie niet alleen naar hoe het aanvragende land ervoor staat, maar neemt het ook de ontwikkelingen van de laatste jaren in ogenschouw. Dat Oekraïne en Moldavië nog veel stappen te zetten hebben is helder, maar beide hebben de afgelopen jaren al grote vorderingen gemaakt. In Oekraïne begonnen die min of meer na de Revolutie van de Waardigheid in 2013-2014, in Moldavië zo’n drie jaar geleden met het aantreden van president Maia Sandu, die de plaats innam van de pro-Russische en van corruptie verdachte Igor Dodon. Bovendien hadden beide landen met de EU al een associatieverdrag, dat deels overlapt met het te implementeren acquis communautaire.
Oekraïne en Moldavië hebben hun huiswerk gedaan
Het toegekende kandidaat-lidmaatschap betekende nog niet dat Oekraïne en Moldavië klaar waren om te gaan onderhandelen over daadwerkelijke toetreding. Daarvoor moesten beide landen nog behoorlijke vorderingen maken op specifieke thema’s. In haar oordeel van 17 juni 2022 gaf de Commissie daarvoor een handvol aanbevelingen mee. Oekraïne moest stappen gaan zetten op zeven vlakken, waaronder corruptiepreventie, het terugdringen van de macht van oligarchen en het benoemingsproces van rechters. Ook voor Moldavië zijn corruptiepreventie en het aanpakken van oligarchen onderdeel van het huiswerk, net als beter beheer van overheidsfinanciën en betere bescherming van mensenrechten.
Op 8 november jl. volgde een positief bericht van de Europese Commissie voor Oekraïne en Moldavië. In het nieuwe Uitbreidingspakket, een jaarlijkse update over de stand van zaken rondom EU-uitbreiding, adviseert de Commissie de Europese Raad om de toetredingsonderhandelingen met beide landen te openen. Dat hebben Oekraïne en Moldavië verdiend door grote vooruitgang te boeken in het huiswerk dat hun anderhalf jaar eerder door de Commissie was meegegeven. Maar het advies is ook een geopolitiek strategische afweging, zo blijkt uit de toelichting van de Commissie:
'EU membership is a strategic choice. Partners must embrace and promote EU values firmly and unequivocally. Alignment with the EU’s common foreign and security policy is a more significant signal than ever of shared values and strategic orientation in the new geopolitical context.'
Ontmoeting tussen de Moldavische president Maia Sandu en EC-voorzitter Ursula von der Leyen. Bron: President van Moldavië
Onderhandelingen gaan jaren duren
En dus komen we weer uit bij de aankomende Europese Raad van 14 en 15 december. Of de EU-regeringsleiders daar nu groen licht geven of niet, een blik op het verleden leert dat toetredingsonderhandelingen een proces van de lange adem zijn. Het Pew Research Center zocht vorig jaar uit dat het landen gemiddeld negen jaar kost om EU-lid te worden, waarvan vier jaar opgaan aan toetredingsonderhandelingen. Voor Kroatië, de meest recente toetreder, duurden de onderhandelingen ruim zes jaar. Kijken we naar landen die nog midden in het proces zitten, dan zijn Montenegro en Servië al meer dan tien jaar bezig. Albanië en Noord-Macedonië zijn pas vorig jaar begonnen. Met Turkije werden de onderhandelingen in 2005 geopend, maar die liggen sinds 2018 stil.
Wat houden die toetredingsonderhandelingen nu eigenlijk in? Het komt erop neer dat het kandidaat-lid het eerder genoemde acquis communautaire in z’n geheel moet overnemen. Dat beslaat alle bestaande EU-wet- en regelgeving. De Europese Commissie heeft het acquis voor de onderhandelingen opgedeeld in ruim dertig hoofdstukken, verdeeld over zes clusters: 'grondbeginselen,' 'interne markt,' 'concurrentievermogen en inclusieve groei,' 'groene agenda en duurzame connectiviteit,' 'grondstoffen, landbouw en cohesie' en 'externe betrekkingen.' In de praktijk raakt het acquis aan vrijwel elk aspect van de samenleving, van onderwijs tot defensie en van verkeer tot consumentenbescherming. Afgevaardigden van het kandidaat-lid en bestaande leden komen tijdens het onderhandelingsproces regelmatig bijeen om de voortgang te bespreken.
Alle hoofdstukken van het 'acquis communautaire' van de EU. Bron: Europese Commissie
Zijn alle hoofdstukken van het acquis succesvol afgehandeld, dan is het tijd om een toetredingsverdrag op te stellen. Dat verdrag wordt ondertekend door de staatshoofden van de kandidaat en de EU-lidstaten, maar moet vervolgens nog door de parlementen van elke lidstaat en de kandidaat worden bekrachtigd. Pas dan is het EU-lidmaatschap een feit. Ook tussen het zetten van de handtekening en de inwerkingtreding kan nog behoorlijk wat tijd verstrijken. In het geval van Kroatië ging er anderhalf jaar overheen alvorens het getekende verdrag bekrachtigd werd.
De blik op 2028?
Al met al kunnen Oekraïne en Moldavië zich dus voorbereiden op een lange rit die waarschijnlijk nog jaren gaat duren. In de tussentijd zal ook de EU zelf veranderingen moeten ondergaan. De meerjarenbegroting – de EU werkt met ‘Meerjarige Financiële Kaders’ van zes jaar – zal op de schop moeten. Want de toetreding van met name Oekraïne, een arm en groot land, gaat een behoorlijk beslag leggen op de EU-begroting. Een uitgelekte schatting van EU-ambtenaren, ingezien door de Financial Times, toont aan dat Oekraïne als EU-lid volgens de huidige begrotingsregels aanspraak zou kunnen maken op een kleine €100 miljard aan landbouwsubsidies en ruim €61 miljard uit het Cohesiefonds, met name bedoeld voor de ontwikkeling van infrastructuur.
Dat betekent dat de taartpunt voor andere lidstaten niet alleen een stuk kleiner wordt, maar ook dat veel huidige netto-ontvangers in de EU straks netto-betaler worden. 'Wil Oekraïne ooit toetreden, dan moet de EU-begroting bij de wortel worden hervormd,' zo concludeert Mujtaba Rahman, directeur Europa bij de Eurasia Group. De huidige meerjarenbegroting loopt tot 2028. Nog vier jaar dus, net zo lang als de toetredingsonderhandelingen gemiddeld duren. Toeval natuurlijk, maar het zou de EU nog weleens op ideeën kunnen brengen.