Maandag 9 december zullen president Poetin en president Zelensky elkaar voor het eerst ontmoeten. Dat lijkt een hoopvol signaal voor het weer op gang brengen van vredesoverleg over Oost-Oekraïne, waar het nu al vijf jaar durende conflict meer dan 13 duizend levens heeft gekost. De Russische analist Vladimir Frolov keek naar de uitgangspunten van Moskou en Kiev en tempert de verwachtingen.
Zelensky op bezoek aan het frontgebied in Oost-Oekraïne, 20 november 2019. Foto: President UA.
Door Vladimir Frolov
Op 9 december zal het vredesoverleg in het zogenaamde ‘Normandië-formaat’ (met de leiders van Frankrijk, Duitsland, Rusland en Oekraïne) plaatsvinden in Parijs. Al sinds zijn inauguratie als president het afgelopen voorjaar heeft de Oekraïense president Vladimir Zelensky ingezet op vredesbesprekingen. Behalve Zelensky heeft ook de Franse president Emmanuel Macron aangestuurd op het topoverleg en kondigde hij de afgelopen maanden al een paar keer aan dat de ontmoeting zou plaatsvinden
Rusland heeft onder verschillende voorwendselen het vastleggen van een datum voor het topoverleg uitgesteld en ook voor elkaar gekregen dat Kiev een aantal harde voorwaarden inwilligde. De belangrijkste daarvan is dat Kiev schriftelijk akkoord is gegaan met de zogenaamde ‘Steinmeier formule’ [zelfbestuur voor de separatistische gebieden in de regio Donbas nadat er lokale, vrije verkiezingen onder toezicht van de OVSE en volgens de Oekraïense wet zijn gehouden – red.] en de terugtrekking van de strijdkrachten uit drie plaatsen langs de frontlijn.
Al in de voorbereidende fase heeft Moskou al zijn doelen gerealiseerd inclusief voorafgaande overeenstemming over het slotdocument ‘dat Rusland helemaal schikt en niet zal laten herzien’ , want ‘het slotdocument is helemaal in lijn met de Minsk-akkoorden’ (ik citeer een man met goede contacten met Poetins adviseur Vladimir Soerkov). Dit was een sleutelvoorwaarde van Rusland om in te stemmen met de top: Moskou wilde ‘de pogingen van Oekraïne beperken om tijdens de onderhandelingen buiten de akkoorden van Minsk te treden.’
Normandië-overleg en Minsk-akkoorden
Het Normandië-formaat is het overleg onder auspiciën van Frankrijk en Duitsland tussen Rusland en Oekraïne over het conflict in Oost-Oekraïne. Het overleg begon in juni 2014 toen de leiders van de vier landen in Normandië de 70-jarige herdenking van de geallieerde invasie bijwoonden. Het conflict begon in het voorjaar van 2014 met een opstand tegen het gezag van Kiev in Russisch-sprekende provinciesteden in Oost-Oekraïne, nadat de pro-Russische president Janoekovitsj verjaagd was en opgevolgd door de pro-westerse Porosjenko. Rusland steunde de opstandelingen met raad en daad.
In september 2014 sloten de strijdende partijen in Minsk een wapenstilstand - Minsk I - en maakten afspraken ter beëindiging van het conflict. De strijd werd echter hervat en daarop werd er op initiatief van Frankrijk en Duitsland in februari 2015 een tweede akkoord gesloten - Minsk II, ondertekend door Oekraïne, Rusland, de OVSE en vertegenwoordigers van de zelfverklaarde ‘volksrepublieken’. Dit akkoord - of Complex van Maatregelen - behelst dertien punten waarin de strijdende partijen afspraken maakten over onder meer grondwettelijk verankerd zelfbestuur voor de rebellenregio's Donetsk en Loegansk en over effectieve controle van de Oekraïense regering over de grens met Rusland.
Normandië-overleg in Minsk
In de praktijk is er van de uitvoering nauwelijks iets terecht gekomen. Beschietingen zijn zeer geleidelijk verminderd maar gaan nog op dagelijkse basis door. Steeds zijn tussentijdse bestanden afgekondigd, steeds zijn deze beide zijden gebroken. Moskou spreekt van een ‘burgeroorlog’, Kiev van een ‘onverklaarde oorlog van Rusland tegen Oekraïne’.
Tot heden zijn er volgens de VN ongeveer 13.000 mensen om het leven gekomen, onder wie minstens 4.000 Oekraïense militairen, 5.500 leden van 'gewapende groepen' en meer dan 3.300 burgers. Er zijn ongeveer 30.000 gewonden gemeld, van wie 7.000 tot 9.000 burgers.
Zelensky's grootste verkiezingsbelofte was dat hij voor vrede zou zorgen in Oost-Oekraïne. Zijn minder onverzoenlijke opstelling heeft tot nog toe geleid tot de ruil van gevangenen, vrijlating van gevangen Oekraïense zeelieden, terugtrekking van troepen uit drie frontplaatsen en een afspraak voor een top met Poetin.
Waarom elkaar ontmoeten?
Het Kremlin wil geen verrassingen tijdens de onderhandelingen met de leiders in Parijs, vooral niet als het over de geannexeerde Krim gaat. Maar Moskou’s verlangen om op de agenda van het topoverleg ook de doorvoer van Russisch gas door Oekraïne en een nieuw contract van Oekraïne met Gazprom (het huidige contract loopt 31 december af) te zetten werd niet gesteund.
Intussen tempert Moskou de verwachtingen van de top dusdanig (‘het heeft geen zin te denken dat het overleg een duidelijk perspectief zal schetsen’, aldus het commentaar van een Russische diplomaat) dat de logische vraag opkomt: Waarom toch ontmoeten als alle slotafspraken al op papier zijn vastgelegd door de adviseurs van de leiders en als deze afspraken ogenschijnlijk niets nieuws brengen behalve banaliteiten over het ontbreken v an een alternatief voor de Minsk-akkoorden en een vastlegging van de Steinmeier-formule in de Oekraïense wetgeving? Als alles al afgesproken is, waar gaan de staatshoofden dan over onderhandelen?
Onmogelijk compromis
De Oekraïense kant ziet de situatie anders. Het afgesproken slotdocument wordt door Kiev meer als een formaliteit gezien die noodzakelijk is voor Moskou’s instemming met een ontmoeting en als kader voor de voortzetting van de dialoog in Normandië-formaat op basis van de Minsk-akkoorden. Kiev ziet het slotdocument echter niet als een concreet plan voor verdere stappen. Zelensky is immers van plan om het slotdocument in Parijs juist te bespreken.
Dit plan van Zelensky is afgaande op het fragmentarische commentaar van de Oekraïense minister van Buitenlandse Zaken Vadim Pristajko, de fractievoorzitter van Zelensky’s partij Dienaar van het Volk David Arachamija en de president zelf, een soort upgrade van de Minsk-akkoorden, waarbij hun formele inhoud intact blijft terwijl de volgorde van de stappen voor implementatie veranderd is. Maar de volgorde van uitvoering is nu juist de kern van de hele diplomatieke dans in het Normandië-overleg. Van de manier waarop Rusland en Oekraïne het met elkaar eens zullen worden (het kan Frankrijk en Duitsland strikt genomen niets schelen) en hoe de volgorde van de stappen zal worden geregeld, hangt het antwoord af op de belangrijkste vraag: wat gaat uiteindelijk een symbolisch karakter krijgen? De autonome status voor de regio Donbas (voor de districten die onder controle staan van de separatisten) of soevereiniteit voor Oekraïne over de separatistische gebieden?
Rode gebieden onder controle van Rusland en pro-Russische separatisten. Kaart rechtenvrij
Want ‘een volledige speciale status’ voor de separatistische districten betekent geen volledige soevereiniteit voor Oekraïne (het veronderstelt bijvoorbeeld dat daar geen eenheden van de Oekraïense strijdkrachten en veiligheidsdiensten aanwezig kunnen zijn) terwijl volledige soevereiniteit van Oekraïne slechts de mogelijkheid van cosmetische autonomie voor de separatische districten van Donetsk en Loegansk toelaat, min of meer zoals de reeds gestarte decentralisatie van Kievs bestuurs- en begrotingsbevoegdheden ten gunste van lokale zelfbesturingsorganen, alsook herstel van de regionale status van de Russische taal.
Niemand wil principiële concessie doen
Op dit punt zou één van de partijen - Rusland of Oekraïne - principieel een concessie moeten doen en de onderhandelingen in het Normandië-overleg zouden een diplomatiek gordijn moeten optrekken waardoor de partij die toegeeft geen gezichtsverlies hoeft te lijden en de ‘overwinning van een strategisch compromis’ kan verkondigen. Het enige probleem is dat beide partijen ervan overtuigd zijn dat zij een dergelijke strategische concessie niet moeten doen.
Twee weken voor de top in Parijs waren er geen publieke signalen uit Moskou en Kiev dat een dergelijk compromis serieus werd overwogen. Als dit echt op de agenda zou staan, zou het voorstel van de voormalig president van Kazachstan Noersoeltan Nazarbajev om een persoonlijke ontmoeting in Astana tussen Vladimir Poetin en Vladimir Zelensky te faciliteren voorafgaand aan de top in Parijs, niet direct en publiekelijk door Moskou en Kiev zijn verworpen als een ongepaste improvisatie. Het aanbod van Nazarbajev zou dan in het geheim zijn geaccepteerd, en de persoonlijke ontmoeting tussen de Russische en Oekraïense president was dan een voorbereiding geweest op wat in Parijs, zo niet de laatste, maar wel een tussenstap op weg naar een definitieve oplossing van het conflict zou zijn geweest. Want alleen de leiders van Rusland en Oekraïne kunnen het conflict in al zijn complexiteit oplossen en eigenlijk hebben ze daarvoor geen Europese bemiddelaars nodig. Als ze de wil daartoe zouden hebben. Maar die is op dit moment niet zichtbaar.
Zelensky rekent op het Westen...
Zelensky en zijn team lijken te denken dat zij het Normandië-kwartet van hun bereidheid overtuigen de Minsk-akkoorden grotendeels ten uitvoer te brengen, als Oekraïne aan alle voorlopige Russische voorwaarden voldoet volgens de Steinmeier-formule en z'n strijdkrachten op drie locaties terugtrekt. Bij wijze van dank hiervoor hoopt Kiev op steun van de westerse deelnemers aan de top voor zijn eisen om ‘bepaalde punten’ van het politieke deel van de Minsk-akkoorden te ‘moderniseren’ en de volgorde van de uitvoering ervan - zoals vastgelegd in het Complex van maatregelen van 2015 te veranderen, bijvoorbeeld door de regeling van het conflict te beginnen met de overdracht van de controle over de Russisch-Oekraïense grens aan Kiev (of door een internationale vredesmissie) en vervolgens pas verkiezingen te houden en het gebied een autonome status te geven. Op 20 november zei Zelensky dat hij er op rekent om op de top van Parijs te praten over het herstel van Kievs controle over de grens met Rusland en om een afspraak te maken over een volledig staakt-het-vuren in de Donbas.
Zelensky op bezoek bij Macron, juni 2019. Foto: President UA.
Dit blijkt ook uit de manoeuvres van Kiev met betrekking tot de wet over de speciale status voor de separatistische gebieden Donetsk en Loegansk. De huidige versie, die in wezen de inhoud van het Complex van maatregelen van 2015 herhaalt, is geldig tot 31 december. Kiev belooft een nieuwe wet over de speciale status aan te nemen en over de inhoud zou Zelensky het eens willen worden op de top in Parijs. Daarbij hoopt hij een versie van de speciale status door te drukken waarin Kievs volledige controle over de regio Donbas behouden blijft met een lichte uitbreiding van het zelfbestuur. Dan hebben we het over ontmanteling van de rebellerende volksrepublieken Loegansk en Donetsk en de geleidelijke samenvoeging van deze ‘speciale districten’ met het resterende deel van de regio’s Donetsk en Loegansk.
Bovendien wil Zelensky de verkiezingen voor lokaal bestuur niet apart in de opstandige districten van Donetsk en Loegansk houden, maar in de hele Loegansk- en Donetsk regio’s. Daarbij wil Zelensky eerst controle krijgen over de oostgrens. En terwijl de Steinmeier-formule impliceert dat er in de opstandige districten Donetsk en Loegansk redelijk snel verkiezingen zullen worden gehouden voor lokaal bestuur, heeft het team van Zelensky geen haast, onder meer omdat de stemming van de kiezers in deze gebieden (als de peilingen betrouwbaar zijn) voor de partij van de president Dienaar van het volk niets goeds belooft.
...en Poetin ook
Het is moeilijk te zeggen in hoeverre het idee voor een upgrade van Minsk-II wordt gedeeld door Parijs en Berlijn, maar in het persbericht van het Elysée over de top werd gezegd dat het doel ervan is om het eens te worden over een nieuwe volgorde van de uitvoering van de Minsk-akkoorden. Of het een soort ‘nieuwe road map’ naar vrede of puur ‘verandering in de volgorde van de stappen’ (of beiden) betekent, is nog niet duidelijk. Wellicht overschat Zelensky ook de mate van mogelijke steun van president Macron voor Kievs nieuwigheden in de onderhandelingen. Zoals de goed ingevoerde Franse expert Mary Mendras zegt, ‘wil de Franse president geloven in zijn strategische relatie met Poetin, hij ziet vrede in Donbas als een manier om dit doel te bereiken en verwacht dat Kiev concessies zal doen aan Moskou.’
Het Kremlin hoopt ook op een dergelijke opstelling (gezamenlijke druk op Zelensky om alle Russische voorwaarden te aanvaarden) op de Normandië-top. De Russische voorwaarden voor de ‘volledige en letterlijke uitvoering van de Minsk-akkoorden’ zijn tijdens de voorbereiding van de top niet alleen niet afgezwakt, maar zijn integendeeld verscherpt. Moskou stemt ermee in om de ‘roadmap van Zelensky voor de verdere uitvoering van de Minsk-akkoorden’ te overwegen, maar alleen als de inhoud ervan volledig of in ieder geval op principiële punten overeenstemt met de Russische voorstellingen over een prachtige Donbas-regeling. Moskou zou bijvoorbeeld graag zien dat er stappen worden ondernomen om de economische blokkade van Donbas op te heffen en dat Kiev zijn sociale verplichtingen ten opzichte van de lokale bevolking gaat nakomen. En Moskou wil graag ook voorstellen zien voor een volledige terugtrekking van de strijdkrachten langs de frontlinie (waarschijnlijk is Moskou's plan B om het conflict volgens het Transnistrië-scenario te bevriezen, als de top in Parijs geen resultaat oplevert).
Harde uitspraken van Poetin
Het belangrijkste punt waarop Moskou niet van plan is een stap terug te doen, is de betekenis van de speciale status van Donbas en de vastlegging daarvan in de Oekraïense wet. Vladimir Poetin heeft de afgelopen weken zeer harde uitspraken over dit onderwerp gedaan waaruit zowel de prioriteit voor het Kremlin blijkt alsook frustratie over Kievs pogingen te vermijden dat er voor de top in Parijs duidelijkheid over deze kwestie is.
Oekraïense burgers moeten langs grenspost in frontgebied. Foto: President UA.
Op de persconferentie na de BRICS-top in Brazilië heeft Poetin zijn verontwaardiging geuit over de onwil van het Zelensky-team om de wet inzake de speciale status van de Donbas, die op 31 december 2019 afloopt, te verlengen en over de plannen van Kiev om een nieuwe wet te maken. Poetin is van mening dat de huidige wet eenvoudigweg moet worden verlengd: ‘In feite hebben de Europese partners Oekraïne rechtstreeks gevraagd om deze wet voor onbepaalde tijd te maken. En Porosjenko stemde hier te zijner tijd mee in. Maar hij deed niets. En als Kiev nu besluit om iets aan te nemen wat niet met de Volksrepubliek Donetsk en de Volksrepubliek Loegansk is overlegd, komt alles onmiddellijk weer in een impasse terecht.’
Poetin kwam terug op dit thema tijdens het investeringsforum ‘Rusland roept!’ en benadrukte nogmaals dat de vorige wet over de speciale status ‘was afgesproken met de vertegenwoordigers van de Donbas’, en dat ‘geen enkele andere wet, die zonder overeenstemming met de Volksrepublieken Loegansk en Donetsk is opgesteld, zal werken en de situatie alleen maar op een dood spoor zal brengen.’ Met dezelfde strengheid werd gezegd dat terugkeer van Oekraïense militairen of vrijwilligersmilities van de Nationale Garde naar de zones waaruit de Oekraïense troepen zijn teruggetrokken, laat staan naar de opstandige districten niet mogelijk is, wat onmiddellijk het voorwaardelijke en symbolische karakter van de Oekraïense soevereiniteit in de Donbas na de regeling aangeeft. Het is belangrijk om te vermelden dat Poetin in een telefoongesprek dat hij de dag ervoor (op initiatief van Frankrijk) met president Macron heeft gevoerd, dezelfde onbuigzame positie van ‘onmiddellijke en volledige uitvoering van de Minsk-akkoorden’, uiteraard volgens de Russische uitleg, heeft aangegeven.
Geen plan B
Kortom, Rusland en Oekraïne gaan met zulke tegenstrijdige standpunten over de sleutelpunten van de oplossing voor het conflict naar de top in Parijs dat er geen serieuze vooruitgang van de Normandië-top moet worden verwacht. Geen van de partijen heeft tot nu toe besloten strategische concessies te doen wat betreft de status van Donbas. Behalve bevriezing van het conflict als gevolg van de terugtrekking van de troepen, heeft geen van de partijen een goed plan B.
De oligarch Kolomojsky, een goede vriend van Vladimir Zelensky, heeft wel een dergelijk plan, zo zei hij in een interview met The New York Times. En het is heel simpel: het Westen - de EU, de NAVO en het IMF – laten ophoepelen, 100 miljard dollar van Rusland aannemen ‘voor ontwikkeling’ (uiteraard, zonder zichzelf te vergeten), zich aansluiten bij het ‘nieuwe Warschaupact’ dat Moskou nodig heeft - en alle conflicten zullen uit de wereld zijn. Moskou zal vast geen bezwaar maken tegen een dergelijk voorstel van Kiev. Hoewel Zelensky Kolomojsky heeft geantwoord dat de oligarch niet namens Oekraïne kan spreken, omdat het buitenlands beleid wordt bepaald door de door het volk gekozen president, is hij niet tegen de inhoud van de voorstellen ingegaan. Als Poetin wil, kan hij Zelensky er in Parijs persoonlijk naar vragen: ‘Wat was dat en betekent het dat we het zo kunnen regelen?’
Dit artikel verscheen oorsponkelijk in het Russisch op Republic.ru