Binnen een week kondigde Vladimir Poetin grondwetswijzigingen aan, ontsloeg de regering van Dmitri Medvedev, benoemde een nieuwe premier, die in een dag een nieuwe regering rond had, beloofde het volk een referendum, riep een groep Bekende Russen bijeen om een stempel op de plannen te zetten en stuurde een voorgekookt pakket voorstellen naar de Doema, die de voorstellen direct omarmde. Stelt het wat voor? Volgens analist Michail Sjevtsjoek van Republic.ru is het een wassen neus.
Doemavoorzitter Vjatsjeslav Volodin (links) overlegt in de wandelgangen met de te benoemen premier Michail Misjoestin (foto Doema)
door Michail Sjevtsjoek
De amendementen op de Grondwet die door president Vladimir Poetin haastig ingediend zijn bij de Doema laten een vreemde indruk achter. In zijn jaarlijkse toespraak tot de volksvertegenwoordiging mikte Poetin op een omvangrijke politieke hervorming. In de praktijk is er iets halfslachtigs, hier en daar zelfs verkreukelds uit de bus gerold, wat noch de extase verdient waarin de Kremlin-loyalisten direct vervielen, noch de paniek over 'Poetin die voorgoed aan de macht blijft', die in oppositiekringen de kop opstak.
De fractieleiders in de Staatsdoema moeten zich, net als zij die hoop zagen gloren op een overgang naar een parlementaire republiek, enigszins belazerd hebben gevoeld: men beloofde hen het recht de premier en alle ministers te mogen goedkeuren, waarna de president verplicht zou zijn hen te benoemen. Op de officiële site van het Kremlin staat in het stenogram van de toespraak [Poetin deed die belofte tijdens zijn jaarlijkse toespraak tot de volksvertegenwoordiging, op 15 januari - red.] op die plek bescheiden tussen haakjes vermeld: 'applaus'.
Maar in de tekst van de amendementen [die binnen een paar dagen al aan de Doema werd gestuurd - red.] staat dat de Staatsdoema de premier zal goedkeuren op voordracht van de president - dat kwam in de toespraak niet voor. Dat betekent dus dat de president een kandidaat aan de volksvertegenwoordigers voorstelt, die hij vervolgens zelf moet benoemen. De premier legt vervolgens de kandidatuur van de vice-premier en de ministers aan het parlement voor.
Post-Poetin
Het is niet eenvoudig een oordeel te vellen over de gevolgen van de grondwetswijzigingen: enerzijds moet je ze afmeten aan de huidige realiteit, anderzijds moet je proberen je er een voorstelling van te maken hoe ze zullen uitpakken in de post-Poetin-periode.
Poetin benoemt als nieuwe premier Michail Misjoestin, directeur van de Belastingdienst (foto Kremlin)
Theoretisch krijgen de parlementsleden het recht de kandidatuur van deze of gene minister af te wijzen en dat verruimt de perspectieven om binnen bepaalde grenzen te lobbyen. Onduidelijk is wat het benodigde minimale aantal stemmen dat voor de leden van de regering moet kiezen gaat worden, maar dat zal waarschijnlijk niet minder dan tweederde of driekwart van de parlementariërs zijn. Dat geeft de minderheid in het parlement [dat gedomineerd wordt door Kremlinpartij Verenigd Rusland - red.] in principe de mogelijkheid wellicht twee, drie ministers erdoor te krijgen in ruil voor hun steun voor de premier.
Maar informeel lobbyen voor afzonderlijke kandidaten is in de huidige omstandigheden technisch ook mogelijk, wat bleek tijdens de vorming van het kabinet van Jevgeni Primakov in 1998, al wordt het mechanisme nu een tikje flexibler en officiëler.
Okee, als de Doema ooit werkelijk die rechten zou krijgen, dan zou ze mogelijkerwijs in staat zijn haar eigen regering samen te stellen. Maar net als nu hangt ook dan alles af van de personeelsinvulling van de Doema en het bestuurlijk apparaat van het Kremlin.
Theoretisch kunnen we ons in de verre toekomst een parlement voorstellen dat bestaat uit coalities en dat zelfs opponeert tegen het Kremlin, maar op dit moment lijkt dat veeleer op een poging van een negentiende-eeuwer om zich een vliegend voorwerp voor te stellen dat zwaarder is dan lucht. We hebben in de verste verte geen politieke minderheid die bij verkiezingen zou kunnen hopen op een overwinning en zelfs daarover dagdromen kost aanzienlijke moeite.
De net gevormde regering [direct na Poetins toespraak diende premier Medvedev het ontslag van zijn regering in, luttele uren later stelde de president een nieuwe premier voor, de directeur van de Belastingdienst Michail Misjoestin, die met applaus werd ontvangen door de Doema - red.] is niet door het parlement voorgedragen en dat zal hoogstwaarschijnlijk ook niet gebeuren door het volgende parlement. Een coalitieregering blijft dus een fata morgana voor de verre toekomst.
Voorlopig krijgt de Doema evenveel verantwoordelijkheid als de beer in het Russische sprookje De boer en de beer [waarin een sluwe boer een domme beer steeds te slim af is - red.]. Als een minister door het ijs zakt, zal de druk op de parlementariërs gewoon toenemen: jullie hebben hem toch zelf benoemd! Maar invloed op het proces hebben ze niet: ten eerste kunnen ze de keuze van de door henzelf benoemde premier niet betwisten, en ten tweede hebben ze ook geen controlemechanisme voor de door hem gedane beloften, want het ontslag van de premier blijft het voorrecht van de president.
Het raadsel van de Staatsraad
Ook de raadselachtige Staatsraad blijft een fantoom. Tegen de verwachting in heeft zij geen plek gekregen in de lijst van instellingen die samen de staatsmacht vormen. Er is slechts een formulering opgenomen in de lijst van volmachten van de president dat hij de Staatsraad vormt 'met als doel het faciliteren van een gecoördineerde en functionerende samenwerking van de machtsorganen, het uitzetten van de fundamentele richting van de binnenlandse en buitenlandse politiek en de prioriteiten van de sociaal-economische ontwikkeling'.
Vladimir Zjirinovski van 'oppositiepartij' LDPR (Liberaal Democratische Partij van Rusland) stemt hartelijk in met de benoeming van premier Misjoestin (foto Doema)
Het besluitvormingsproces in Rusland is lineair opgezet - een wetsvoorstel wordt eerst door de Doema en dan door de Senaat besproken en goed- of afgekeurd door de president, waarna de uitvoerende macht de wet moet uitvoeren door wettelijk verankerde regelgeving af te kondigen. Iedere deelnemer in deze keten heeft het formele recht een beslissing te blokkeren en als een orgaan dit recht niet heeft dan maakt die geen deel uit van de machtspiramide. Dan kan die instelling slechts een consultatieve of controlerende rol hebben.
Vladimir Poetin kan na 2024 geen voorzitter worden van de Staatsraad, zoals vele analytici vermoedden. Hij kan er lid van worden, maar de Staatsraad blijft totaal ondergeschikt aan het staatshoofd - en dat is dan iemand anders dan hij. Als de Staatsraad ergens op lijkt, dan eerder op de moderne presidentiële administratie of op de Veiligheidsraad.
De presidentiële administratie heeft grote, maar informele invloed, en veel critici bekritiseren haar precies omdat dit machtsorgaan dat niet in de grondwet verankerd is zich de facto grondwettelijke bevoegdheden heeft toegeëigend. De president lost deze kritiek nu schijnbaar op door zichzelf het recht te geven diezelfde mensen uit zijn eigen administratie in de Staatsraad op te nemen, waar ze zich met dezelfde dingen zullen bezighouden, maar nu met een min of meer officieel tintje.
Gerechtvaardigd lijkt de conclusie dat het principe van het informele staatsbestuur nu wordt verankerd in de Grondwet. Niets is in Rusland onmogelijk - bij ons is het al mogelijk gebleken dat gemeentefunctionarissen een rol spelen bij de keuze van kandidaat-gouverneurs, wat op zichzelf al in strijd is met het principe van de scheiding van machten. Er is geen enkele belemmering om dit soort functies onder te brengen bij de Staatsraad of, voor mijn part, bij woningbouwcorporaties.
Poetins voorstellen in het kort (bron persbureau Meduza)
Maar dat maakt allemaal niks uit, want het gaat hier uitsluitend om de formalisering van bestaande praktijken en dus verandert er eigenlijk niks. Er zijn geen hervormingen en als we ons een voorstelling proberen te maken van een Rusland na Poetin, dan belemmert niets de volgende presidenten om heel andere mensen in de Staatsraad op te nemen en die opnieuw te veranderen in een zuiver decoratief-ceremoniële instelling.
De rol van het Constitutioneel Hof
De overige vernieuwingen zien er sowieso futiel uit. De president kan het Constitutioneel Hof vragen een wetsvoorstel te beoordelen - maar hij kan het ook nalaten. De vergroting van de rol van het Constitutioneel Hof kun je figuurlijk noemen: ook nu kan het Hof op verzoek van een president een wet of een wetsvoorstel controleren. Dat verplicht allemaal tot niets.
Het voorstel over de prioriteit van het nationaal recht boven het internationale klonk al in de toespraak vreemd - om een of andere reden citeerde de president het al in de grondwet bestaande artikel 79; daar wordt nu slechts de zinsnede aan toegevoegd dat Rusland de besluiten van internationale gerechtshoven kan negeren, als die in tegenspraak zijn met de Russische grondwet - maar dat staat al sinds 2015 in de wet over het Constitutioneel Hof.
Net zo is in alle wetten die betrekking hebben op verkiezingen ook nu al vastgelegd dat mensen die een buitenlandse nationaliteit hebben zich niet mogen kandideren voor het presidentschap, lidmaatschap van het parlement of de functie van gouverneur. Het lijkt overbodig om dat in de Grondwet op te nemen. Het is moeilijk voorstelbaar dat parlementsleden de komende drie jaar die bepalingen uit de federale wetten zullen schrappen.
Indexatie van minimumloon en pensioenen
De grondwetswijzigingen over de aanpassing van het minimumloon aan het bestaansminimum en de indexatie van de pensioenen zijn helemaal zinloos. Het betekent op zichzelf helemaal niks, omdat het hier gaat om de bedragen en niet om het bestaansminimum op zichzelf. De indexatie hangt bovendien af van de welwillendheid van de regering. Ook de beloofde 'uniformering van publieke macht' voor gemeentefunctionarissen wordt niet geconcretiseerd en uitgelegd. De grondwet wordt in dezen een soort aanplakzuil voor agitprop-affiches. We mogen blij zijn dat de warme maaltijden voor de eersteklassertjes voorlopig nog niet in de grondwet zijn opgenomen.
Kortom, het is geen hervorming maar een fata morgana. En dat was natuurlijk ook te verwachten, als je kijkt naar de demonstratief doorzichtige truc met de 'werkgroep' [een groep Bekende Russen werd opgetrommeld om mee te praten over de voorstellen - red.] die kennelijk op een achternamiddag commentaar in elkaar heeft gezet, waarna de president de wijzigingen vliegensvlug aan de Doema voorlegde. Het fictieve karakter van de voorbereiding, net als de fictieve 'volksstemming'- men heeft al gezegd dat er geen volwaardig referendum komt - laten daarover geen misverstand bestaan. Het resultaat is van tweeën geen: voor een versterking van de macht van Vladimir Poetin is het aantal wijzigingen zo groot dat er niets verstevigd wordt, en voor zijn opvolger zijn het er te weinig om een volwaardige hervorming te zijn.
We mogen blij zijn dat warme maaltijden voor eersteklassertjes voorlopig nog niet in de grondwet zijn opgenomen
De meeste veranderingen hebben betrekking op concrete functies en dat is des te vreemder omdat er in de tijd tot de komende verkiezingen [de parlementsverkiezingen zijn in 2021, de presidentsverkiezingen in 2024 - red.] geen enkele bedreiging voor de macht van Poetin in zicht is. Er is dus geen reden voor deze haastige redactie. Het is alsof Poetin vindt dat het belangrijkste succes van zijn regering is dat buitenlanders geen gouverneur mogen worden en dat zo snel mogelijk heeft willen laten zien.
Het heeft er alle schijn van dat de president geen enkele van de juridische tegenstrijdigheden waarop de experts na zijn toespraak wezen heeft weggewerkt en zich er dus vanaf heeft gemaakt met de verfraaiing van een handvol grondwetsartikelen. Misschien heeft hij zelfs niet eens zijn best gedaan en alleen een paar regels met plakband aan elkaar gelijmd, die hem om onduidelijke redenen hier en nu belangrijk schenen. Dat is de enige verklaring voor totaal nutteloze details in de grondwet opnemen, zoals de manier waarop de premier veranderingen in de structuur van de uitvoerende macht aan de president moet voorleggen.
Je krijgt de indruk dat dit allemaal een rookgordijn is om Dmitri Medvedev (en nog een paar aan het pluche plakkende personen) met een goede smoes weg te sturen.
Wat zo bliksemsnel en zo fictief is aangenomen kun je even snel over een paar jaar weer afschaffen. Maar zelfs als dat niet gebeurt, kun je nog geen enkele reële institutionele invulling geven aan Poetins noviteiten. Ze hangen als altijd af van de personele bezetting en van het antwoord op de vraag welke draai de president eraan wil geven. Het 'met de hand bestuurde' bewind wordt gewoon nog een tikje ingewikkelder, maar wie daarvan uiteindelijk van gaat profiteren is volstrekt onduidelijk.
Dit artikel verscheen eerder op Republic.ru