De beslissing over het aansprakelijk stellen van Rusland voor het neerhalen van de MH17 is, zoals minister Blok zei, ‘niet lichtvaardig’ genomen. Er is een jarenlange voorbereiding aan vooraf gegaan.
door Hella Rottenberg en Hubert Smeets
Het is ongebruikelijk voor Nederland om eenzijdig een geschil voor te leggen aan een internationale rechter. Het recente succes met het Greenpeace-schip Arctic Sunrise, waarbij Nederland eveneens Rusland daagde en in het gelijk werd gesteld hoewel Rusland niet meewerkte, heeft Nederland gesterkt in het idee dat de gang naar een internationaal tribunaal zin heeft. Nederland kreeg in deze zaak ook een schadevergoeding toegekend van circa 5,4 miljoen euro. Rusland is verplicht dit bedrag te betalen, maar heeft dit nog niet gedaan.
Sinds het neerhalen van vlucht MH17 op 17 juli 2014 zullen ambtenaren de juridische opties om gerechtigheid te zoeken voor de nabestaanden van de omgekomen inzittenden van de MH17 in kaart hebben gebracht. De opties werden realistischer in september 2016, toen het Joint Investigation Team (JIT), de internationale strafrechtelijk onderzoeksgroep, op zijn eerste persconferentie zijn bevinding presenteerde dat de gebruikte Boek-raket vanuit Russisch grondgebied Oost-Oekraïne was binnengebracht. Dat was nog een wankele basis om Rusland juridisch verantwoordelijk te houden. Rusland kon hooguit worden verweten dat niet was voorkomen dat Russisch militair materieel over de grens was vervoerd.
Gewacht werd op voldoende bewijs dat de Russische staat verantwoordelijk was voor het overbrengen van de raket naar het rebellengebied. Met zulk bewijs kwam het JIT op 24 mei, toen het liet zien dat een eenheid van de 53-ste Russische luchtafweerbrigade uit Koersk de Boek had vervoerd.
Het JIT maakt op 24 mei z'n bevinding bekend dat de Boek-raket door een Russische eenheid naar Oost-Oekraïne is getransporteerd. Foto rechtenvrij
Brief van 9 maart
In een brief aan de Tweede Kamer op 9 maart 2018 preludeerde de regering-Rutte hier al op. In deze brief werden de mogelijkheden om ‘andere staten’ aansprakelijk te stellen en de stappen die hiervoor moeten worden gezet, opgesomd. Het is logisch te veronderstellen dat de regering toen al geïnformeerd was over de stand van het onderzoek bij het JIT. Het OM, dat het internationaal onderzoeksteam leidt, deelt zijn informatie met derden en zal de regering ongetwijfeld al eerder op de hoogte hebben gesteld van de vorderingen.
Aan de volgorde van de stappen te oordelen is Rusland door Nederland gewaarschuwd dat het land aansprakelijk zou worden gesteld als het de conclusies van het onderzoek bleef ontkennen. De Kamerbrief van 9 maart werd in het Engels vertaald en op de website van de rijksoverheid geplaatst. Begin april bracht minister Blok van Buitenlandse Zaken een bezoek aan Moskou en besprak met zijn collega Lavrov de kwestie MH17. Het gaf Rusland, waar president Poetin net herkozen was en een nieuwe regering ging benoemen, de gelegenheid om een koerswending te maken. Maar toen de Russische reactie op de persconferentie van het JIT op 24 mei dezelfde was als voorheen, maakte de regering-Rutte de volgende dag bekend Rusland aansprakelijk te stellen.
Minister Blok in Moskou op persconferentie met zijn collega Lavrov op 13 april 2018. Foto Mid.ru
Nederland voelt zich behoorlijk zeker van zijn zaak. Het heeft geanalyseerd of Rusland een rechtsregel heeft overtreden, of dit aan een internationale instantie voorgelegd kan worden en het heeft zich afgevraagd of de zaak gewonnen kan worden. Toen op alle vragen het antwoord positief was, kon de beslissing met overtuiging worden genomen, zo blijkt uit navraag van RaamopRusland in Den Haag.
Arctic Sunrise
Het actieschip Arctic Sunrise werd door Rusland geënterd in september 2013 toen het in internationale wateren bij een platform protesteerde tegen olieboringen. De 30-koppige bemanning werd gearresteerd. Omdat het Greenpeace-schip onder Nederlandse vlag voer, diende Nederland tegen de gang van zaken een klacht in. Zonder lang te proberen een schikking te treffen met Rusland, legde Nederland de kwestie voor aan een arbitraal tribunaal en vroeg het daarna aan het Internationaal Zeerechttribunaal in Hamburg om voorlopige maatregelen. Rusland werkte niet mee en kwam niet opdagen.
Het tribunaal verlangde dat Rusland de bemanning en het schip liet gaan. Enkele dagen voor die uitspraak liet Rusland de gearresteerden vrij. Later werd ook het schip vrijgegeven. Bij de inhoudelijke behandeling van de zaak bij het Permanent Hof van Arbitrage, kreeg Nederland gelijk dat Rusland onrechtmatig had gehandeld. Tevens stelde het Hof een schadevergoeding van circa 5,4 miljoen euro vast die Rusland aan Nederland moet betalen.
Rusland heeft zichzelf geen dienst bewezen, zeggen deskundigen, door weg te blijven. Juridisch kwam het land daardoor op achterstand te staan. Het tribunaal hoefde minder rekening te houden met mogelijke Russische argumenten.
Tot 2013 was het zo’n 25 jaar niet gebeurd, dat een staat wegbleef als hij was gedaagd voor een internationale rechter. Na het einde van de Koude Oorlog waren staten bereid geschillen door een internationaal tribunaal te laten beslechten. De laatste jaren keert deze tendens weer.
Nederland en Australië houden de kaarten dicht tegen de borst waar het gaat om de route die zij gaan volgen bij het ter verantwoording roepen van Rusland. ‘Onze (proces)strategie blijft vertrouwelijk om de kans op succes te maximaliseren,' staat in het antwoord dat de ministers Blok en Grapperhaus (Justitie) op 29 mei op Kamervragen gaven.
Eerst zullen Nederland en Australië in overleg treden met Rusland en onderhandelingen proberen te starten. Hierbij kan een derde partij als bemiddelaar worden ingeschakeld. Pas als vaststaat dat deze gesprekken niets opleveren, kan Rusland voor een tribunaal worden gedaagd.
Doodlopende weg
De advocaat Mischa Wladimiroff, expert op het gebied van internationaal recht, wijst op de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie ICAO als meest logische eerste instantie voor de beslechting van het geschil. De ICAO, aldus Wladimiroff, kan zelf als arbiter optreden of een Arbitrage Tribunaal instellen. Dit is alleen mogelijk met instemming van beide partijen. Leidt dit tot niets, dan is de volgende stap een klacht indienen bij het Internationaal Gerechtshof (ICJ), dat in Den Haag zetelt en over geschillen tussen staten uitspraak doet.
Wladimiroff denkt dat de route naar het ICJ een doodlopende weg is. Rusland heeft bij zijn aansluiting bij het Hof namelijk bedongen dat het per geval de jurisdictie van het ICJ erkent of betwist. Niet waarschijnlijk, meent Wladimiroff, dat Rusland wil meewerken, terwijl het zijn betrokkenheid bij het incident steeds heeft ontkend.
Procederen voor het Europees Hof voor de Mensenrechten in Straatsburg, een andere mogelijkheid die door sommigen is geopperd en door enkele nabestaanden ook al ter hand is genomen, lijkt evenmin zinvol. Rusland heeft in 2015 zijn eigen Constitutioneel Hof bevoegd gemaakt om uitspraken van het Mensenrechtenhof te toetsen en voor Rusland niet van toepassing te verklaren. ‘Kort en goed: men krijgt gelijk in Straatsburg, maar de beslissing kan in Rusland niet worden uitgevoerd,’ aldus Wladimiroff
Hij ziet de staatsaansprakelijkheid als een drukmiddel om Rusland tot overleg te dwingen, over genoegdoening te onderhandelen en op die manier het conflict uit de wereld te helpen. Een rechtsgang, zoals een klacht van Nederland tegen Rusland bij het Internationaal Hof van Justitie in Den Haag, zal doodlopen, verwacht hij. ‘Overleg biedt kansen, procederen niet.’
Of de Nederlandse staat ook zo denkt, is nog maar de vraag. Het succes van de Arctic Sunrise-zaak is een recent voorbeeld waaruit Nederland moed put. Bij welke instanties Nederland en Australië willen gaan aankloppen met hun klacht blijft voorlopig in nevelen gehuld. In de Kamerbrief van 9 maart staat alleen dat de procedure complex is en jaren in beslag kan nemen.
RUSLAND EN HET JIT
Rusland zit niet in het Joint Investigation Team MH17 (JIT). Tot 24 mei 2018 heeft het ook nooit geëist dat het op gelijke voet met de andere deelnemende staten kon participeren. Meteen na de ramp kondigde president Poetin juist aan dat Rusland een eigen onderzoek zou doen. Op de avond van 17 juli 2014 zei Poetin dat hij de Russische militaire en civiele autoriteiten opdracht had gegeven om los van de direct betrokken staat zelfstandig onderzoek te doen. ‘Deze tragedie zou niet zijn gebeurd als er geen oorlog was geweest en er niet in Oost-Oekraïne zou worden gevochten,’ voegde hij er aan toe.
Toen duidelijk werd dat er onder leiding van Nederland een internationaal onderzoeksteam zou worden gevormd – het JIT werd 7 augustus 2014 ingesteld – heeft Rusland daarin geen plek bedongen. De Russische regering klaagde wel steeds dat het onderzoek vooringenomen was en dat de door Rusland geleverde informatie niet serieus werd genomen. Afgaande op persberichten heeft de Russische regering echter nimmer gevraagd om deelname aan het JIT, wellicht omdat ze niet het risico wilde lopen dat zo’n verzoek zou worden afgewezen.
Pas in mei 2018 ging Moskou openlijk een plek opeisen. In een telefoongesprek met Stef Blok op 25 mei zei minister Sergej Lavrov van Buitenlandse Zaken dat Rusland al langer ‘claims’ heeft aan het adres van het JIT. President Poetin verklaarde dezelfde dag dat 'het voor ons heel moeilijk zal zijn om de conclusies te aanvaarden van die commissie die, zonder dat wij eraan deelnemen, aan het werk is'. In de Veiligheidsraad zei ambassadeur Vasili Nebenzja vervolgens dat Rusland de uitkomst van welk onderzoek dan ook slechts zal aanvaarden als het daarin ‘gelijkwaardig’ kan deelnemen.
Australië als partner, Oekraïne niet
Opmerkelijk is dat Nederland de procedure alleen met Australië is gestart, zonder de andere landen die passagiers te betreuren hebben bij de MH17-ramp of in het JIT participeren.
Oekraïne heeft met een tweet van president Porosjenko laten weten graag te willen meedoen bij het aansprakelijk stellen van Rusland. De initiatiefnemers zullen dit aanbod echter meteen van tafel vegen, waarbij zij zich erop kunnen beroepen dat Oekraïne geen ‘rouwende natie’ is. Nederland en Australië lijken het wel overzichtelijk te vinden om met z’n tweeën en niet met een hele groep landen de ingewikkelde en langdurige procedure te hoeven gaan voeren. Officieel heet het dat met andere landen nu overlegd wordt ‘of zij bij de procedure betrokken kunnen worden’.
De Nederlandse regering hoopt dat het strafrechtelijke traject van het JIT, dat probeert individuele verdachten op te sporen en voor de rechter te brengen, en de staatsaansprakelijkheid elkaar versterken. ‘Waarheid en gerechtigheid’ vinden kan via twee sporen worden bereikt. Een uitspraak van een rechter in het ene traject is ook gezaghebbend voor de andere rechtsgang, zo is de redenering. Bovendien wordt de druk op Rusland om mee te werken vergroot. Al beseft men dat Rusland nog vele jaren bij zijn oude standpunt zal blijven.
MALEISIË DEELT CONCLUSIES JIT NOG NIET
Volgens Maleisië, ook lid van het JIT, is het nog te vroeg om de concluderen dat de BUK-rakket is geleverd door de Russische krijgsmacht. Het is prematuur om alleen naar Rusland te 'wijzen', aldus de Maleisische transportminister Anthony Loke eind mei. Hij zei zijn oordeel op te schorten tot juli, wanneer het JIT een eindrapport openbaar zal maken. Loke voegde er aan toe dat Maleisië bij zijn conclusies ook het effect op de diplomatieke betrekkingen meeweegt.
Regeringsleiders van de BRICS-landen: v.l.n.r. Temer (Brazilië), Modi (India), Xi (China), Poetin (Rusland) en Zuma (Zuid-Afrika).