Heeft de NAVO haar belofte aan Sovjet-Rusland gebroken door na de Koude Oorlog in oosterse richting te expanderen? President Poetin zegt van wel. Strikt formeel heeft hij ongelijk. Maar nu er steeds meer documenten vrijkomen uit met name Amerikaanse archieven worden de contouren van het dispuut toch steeds duidelijker. De Amerikaanse regering wekte in 1990 wel degelijk de indruk dat de NAVO pas op de plaats zou maken. Maar partijleider Gorbatsjov verzuimde deze vage toezegging te verzilveren.

hereniging van duitsland
Gorbatsjov is de held die hereniging van Duitsland mogelijk maakt. Foto Wikimedia

door Hubert Smeets

Had het Noord-Atlantische bondgenootschap in 2008 de deur voor Oekraïne en Georgië op een kier moeten zetten? Voor het Nederlandse televisieprogramma Nieuwsuur erkende toenmalig secretaris-generaal van de NAVO Jaap de Hoop Scheffer begin 2018 dat hij had ‘onderschat wat er zou kunnen volgen’ op een eventuele toetreding van deze twee voormalige Sovjetrepublieken. Het was niet de eerste keer dat De Hoop Scheffer zich excuseerde. Drie jaar eerde, na de Russische interventies op de Krim en in de Donbas, had hij dat ook al gedaan in een vraaggesprek met De Volkskrant. ‘Ik denk dat we de vernedering onderschat hebben. Dat gaat om percepties. Die doen er toe. Het is geen rechtvaardiging van Poetins acties. Maar ik zeg wel: daar hadden we naar de Russen toe intelligenter kunnen opereren.’

Samenvatting

  • De Amerikaanse regering heeft in februari 1990 bij monde van verschillende functionarissen inderdaad meerdere malen de indruk gewekt dat ze bereid was de NAVO te begrenzen, op voorwaarde dat de Sovjet-Unie zou aanvaarden dat het herenigde Duitsland wel lid mocht worden van het westerse bondgenootschap. Die mondelinge suggesties zijn echter nooit uitgewerkt tot een formele schriftelijke belofte.
  • De Sovjet-leiding was zo gefixeerd op de Duitse ‘kwestie’ en de binnenlandse problemen, dat ze een en andermaal de kans liet lopen om deze nog vage toezeggingen van Amerikaanse zijde te verzilveren tot een concreet verdrag.
  • Gelet op de onmacht van de Sovjet-Unie en de snelheid van de ontwikkelingen in het hele ‘socialistische kamp’ was president Gorbatsjov zelfs bereid om de Amerikaanse militaire rol in Europa als stabiliserende factor te omarmen. Was het beleid van de Sovjet-Unie eerder gericht op het terugdringen van de VS, vanaf 1989 wilde het juist dat de Amerikanen zouden blijven.
  • De regering in Moskou had te weinig benul van de stemming in haar ‘satellietstaten’ in Midden- en Oost-Europa. Ze dacht dat al die landen om historische redenen anti-Duits waren en gaf zich er geen rekenschap van dat de (naoorlogse) anti-Russische sentimenten wel eens zouden kunnen uitmonden in het verlangen om lid te worden van de NAVO.
  • Medio jaren negentig werd het de NAVO duidelijk dat Rusland de uitbreiding naar het oosten als een bedreiging ervaarde. De tegelijkertijd opgerichte NAVO/Rusland-raad leek die vrees aanvankelijk voldoende te compenseren. Pas in de twintigste eeuw, toen Rusland uit het economische dal was gekropen, bleek die verwachting ongegrond.
  • De Midden- en Oosteuropese landen hadden na het einde van de Koude Oorlog geen boodschap meer aan invloedsferen, maar eisten hun zelfstandigheid op. Het verlangen in Rusland naar herstel van zijn machtsposities botste daarom steeds heftiger op de nationale ambities in de Oost-Europese staten die na de val van de Berlijnse Muur echt soeverein wilden worden.

 

De confessie van De Hoop Scheffer draait niet alleen om Oekraïne en Georgië. In de kern gaat het om de vraag of de Atlantische alliantie al eerder haar belofte aan Moskou heeft gebroken door vanaf 1999 toch uit te breiden in wat voordien de geopolitieke invloedssfeer van Moskou was.

Omdat de Amerikaanse minister James Baker van Buitenlandse Zaken in 1990 de indruk had gewekt dat dit niet zou gebeuren, vindt de huidige Russische regering dat de NAVO haar belofte heeft geschonden. In het Westen zijn de meningen al jaren verdeeld.

Medio december 2017 leken de voorstanders van de interpretatie dat het Westen zich schuldig heeft gemaakt aan woordbreuk nieuwe munitie te krijgen. De Russisch/Amerikaanse historici Svetlana Savranskaya en Tom Blanton concludeerden toen op grond van oud en recent vrijgegeven bronnenmateriaal dat meerdere westerse leiders de Sovjet-Unie in 1990 inderdaad veiligheidsgaranties hebben voorgespiegeld. ‘NATO Expansion: What Gorbachev Heard’ was de titel van hun artikel voor het National Security Archive.

Het wetenschappelijke dispuut draait om de gesprekken die in de lente van 1990 tussen Oost en West werden gevoerd over de eenwording van de Bondsrepubliek en de DDR, de ‘Duitse kwestie’ zoals het in Rusland heette. De meningsverschillen zijn overigens van recenter datum. De eerste twee decennia na de val van de Berlijnse Muur in 1989 was de NAVO-uitbreiding weliswaar een kwestie van zorg in Moskou, maar geen halszaak die de gemoederen bezig hield. Sinds 2007 staat de betrouwbaarheid van de NAVO in Rusland echter permanent op de agenda.

Keerpunt München

Keerpunt was de toespraak die president Vladimir Poetin op 10 februari 2007 voor de jaarlijkse Sicherheitskonferenz in München hield. Poetin brak daar de staf over het westerse bondgenootschap. De Russische president verklaarde in Beieren niet alleen de ‘monopolaire wereldorde’ van na de Koude Oorlog ter ziele, hij beschuldigde de NAVO ook van woordbreuk. De westerse alliantie zou na de val van de Berlijnse Muur immers hebben gezegd dat ze niet richting Rusland zou expanderen.

Poetin refereerde daarbij aan een uitspraak van een voorganger van Jaap de Hoop Scheffer, toenmalig secretaris-generaal Manfred Wörner. Die had volgens Poetin ooit gezegd: ‘het feit op zich dat wij bereid zijn geen troepen van de NAVO buiten de Bondsrepubliek te stationeren, geeft de Sovjet-Unie een stevige veiligheidsgarantie’. Maar wat gebeurde er? Precies het omgekeerde. In 1999 werden Polen, Tsjechië en Hongarije lid van de NAVO. In 2004 traden Bulgarije, Estland, Letland, Litouwen, Roemenië, Slowakije en Slovenië toe. In 2009 volgden Albanië en Kroatië. En in 2017 complementeerde Montenegro de alliantie. Het enige uitbreidingsplan dat niet werd gerealiseerd, is het lidmaatschap van Oekraïne en Georgië. Dat werd in 2008 op sterk water gezet.

Daarmee is de zaak echter niet afgedaan. Volgens Poetin hadden ook de zes voormalige Warschaupact-lidstaten en de drie Baltische sovjet-republieken nooit lid mogen worden van de NAVO.

Geopolitiek zijn zijn bezwaren verklaarbaar, maar kloppen de feiten? Heeft de NAVO zich er inderdaad op vastgelegd dat ze zich zou beperken tot haar toenmalige grenzen?

Amerikaanse en Russische bronnen

De documenten die Savranskaya en Blanton hebben gebruikt bieden veel inzicht in de sfeer van de gesprekken tussen met name de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie. De auteurs stellen vast dat Moskou er in 1990 van uit mocht gaan dat de NAVO niet zou uitbreiden. Maar hun bronnenmateriaal geeft geen formeel uitsluitsel.

De discussie spitst zich toe op een periode van een half jaar, van november 1989 tot juni 1990. Die zeven maanden waren een diplomatieke snelkookpan.

De meeste bronnen komen uit Amerikaanse archieven, waar officiële documenten van de overheid en aantekeningen van belangrijke hoofdrolspelers worden bewaard. Wel hebben enkele hoge Sovjet-Russische functionaris uit 1990 hun notitieboekjes aan die archieven in de Verenigde Staten ter beschikking gesteld.

In Rusland is minder authentiek archiefmateriaal publiek beschikbaar. Een van de belangrijkste bronnenboeken is het in 2006 verschenen V Politbjoero TsK KPSS (In het Polit-bureau van de CPSU). Dit boek weerspiegelt de discussies die de Russische top na de val van de Muur over de Duitse hereniging voerde. Hierin bundelden drie naaste medewerkers van partijleider/president Michail Gorbatsjov – Anatoli Tsjernjajev, Vadim Medvedev en Georgi Sjachnazarov – de aantekeningen die ze tussen 1985 en 1991 tijdens de vergaderingen van het Polit-bureau van de CPSU hadden bijgehouden. Hun notities uit het binnenste van de partijtop bieden goed inzicht in de omstandigheden waaronder de partijtop in Moskou in die jaren werkte.

Na de val van de Muur

De toekomst van de NAVO werd snel na de val van de Berlijnse Muur (9 november 1989) en de ineenstorting van de DDR actueel. Toen duidelijk werd dat hereniging van beide Duitslanden een reële optie was, kwam ook de Atlantische alliantie ter tafel. Zou het nieuwe verenigde Duitsland tussen Rijn en Oder lid worden van de NAVO, van het Warschaupact of neutraal blijven?

 kohl bij de opening van de brandenburger poort 1989Helmut Kohl en rechts achter hem (met bril) Hans-Dietrich Genscher bij de opening van de Branderburger Tor in december 1989. Foto Bundesarchiv

Bondskanselier Helmut Kohl koerste aan op de eerste variant. Ook voor president George H. Bush van de Verenigde Staten, nog geen jaar in functie en nog niet op dezelfde vertrouwde voet met zijn Russische ambtgenoot als Ronald Reagan, waren de andere twee opties onaanvaardbaar. Bush stond in de traditie van Lord Ismay, de Britse secretaris-generaal van de NAVO die het doel van het bondgenootschap in de jaren vijftig in een oneliner had samengevat: ‘to keep the Soviets out, the Americans in, and the Germans down’.

Michail Gorbatsjov dacht er uiteraard anders over. In zijn concept van één ‘Europees Huis’ werd de Amerikaanse rol op het continent juist teruggedrongen. Ondanks zijn ‘nieuwe denken’ volgde hij tot 1989 op hoofdlijnen het na-oorlogse buitenlands beleid van de Sovjet-Unie. In de loop der jaren nam Gorbatsjov weliswaar allengs afstand van dit strategische uitgangspunt – hij ging de Amerikaanse president Reagan meer en meer als partner zien – maar dat betekende niet dat hij Europa wilde opgeven ten gunste van de Verenigde Staten.

Trage reactie

Hoe dat Europese Huis er concreet uit zou moeten zien, was eind 1989 echter geen belangrijk onderwerp voor Gorbatsjov. Hij had andere zorgen aan zijn hoofd: de binnenlandse ontwikkelingen namen al zijn tijd in beslag, ook toen de Duitse hereniging zich eind 1989 aandiende.

Afgaande op het informele notulenboek van Tsjernjajev, Medvedev en Sjachnazarov vergaderde de partijleiding in kleine kring pas op 26 januari 1990 voor het eerst over de ‘Duitse kwestie’. Behalve Gorbatsjov zaten die dag onder anderen minister van Buitenlandse Zaken Edoeard Sjevardnadze, KGB-chef Vladimir Krjoetsjkov, voormalig ambassadeur in Bonn Valentin Falin en chef-staf maarschalk Sergej Achromejev aan tafel. Aan de orde was de vraag of en hoe de Duitse hereniging vorm zou moeten krijgen. Was dat alleen een zaak van de Sovjet-Unie, de Verenigde Staten, Frankrijk en Groot-Brittannië, de vier overwinnaars van het Derde Rijk? Of mochten ook de Bondsrepubliek en de DDR aan tafel, en zo ja, in een gelijkwaardige of ondergeschikte positie? Kohl wilde logischerwijs een serieuze rol en vroeg daarom om een ‘2+4-formule’: de twee Duitse staten plus de vier geallieerden uit de oorlog.

Gorbatsjov wantrouwde Kohl en dacht dat de meerderheid der Duitsers dat ook deed. Tijdens de partijvergadering van januari 1990 erkende hij dat de communistische SED was uitgespeeld. Hij zette daarom zijn kaarten op de SPD. Uitvoerig ging hij in op de mogelijkheid dat West-Duitse kandidaten zich zouden kandideren voor een nieuwe Volkskammer in de DDR, waar parlementsverkiezingen waren uitgeschreven voor 18 maart 1990. Gorbatsjov dacht dat de CDU van Kohl die zou kunnen gaan verliezen van de sociaal-democraten, wier leider Oskar Lafontaine toen nog pleitte voor een tweestaten-structuur. Ze bleken uit te draaien op een grote overwinning voor de CDU en dus op een keuze voor hereniging.

De toestand in de DDR verkeerd taxerend, stelde Gorbatsjov op die bewuste vergadering van de partijtop voor om de bondskanselier, die één Duitse staat nastreefde, in de aanloop van de Volkskammer-verkiezingen stevig onder druk te zetten met het argument dat het Sovjet-leger nog steeds in Oost-Duitsland was gestationeerd. Gorbatsjov erkende dat de realiteit in Duitsland anders was dan in 1945. Hij besefte dat Duitsland een centrale rol moest kunnen spelen in multilaterale onderhandelingen over zijn toekomst – bijvoorbeeld in een formule ‘4+2’, zoals zijn medewerker Tsjernajev in de vergadering opperde. Maar ‘de hoofdzaak is dat niemand er op moet rekenen dat het herenigde Duitsland in de NAVO zal stappen’, aldus Gorbatsjov. Pas ‘als de Amerikanen hun troepen terugtrekken, kunnen wij dat ook doen’, voegde hij toe tijdens dit geheime beraad in het Centraal Comité op 26 januari 1990.

Geen woord over andere Warschaupact-landen

Daar bleef het bij. De ontwikkelingen elders in de naoorlogse Europese invloedssfeer van de Sovjet-Unie bezag Gorbatsjov in dat beraad niet in een militair-bondgenootschappelijke context, maar vooral in economisch-politieke termen. ‘Tsjechoslowakije, Bulgarije en Hongarije hebben belang bij ons. […] Ze zullen niet weg gaan. Polen is een speciale zaak, omdat het economisch, politiek en historisch niet afhankelijk van ons is’, aldus de partijleider. ‘Blijft over het allermoeilijkste punt: de DDR. Het allerbelangrijkste is nu om het proces te rekken. De strategie is deze. Heel West-Duitsland heeft er belang bij om de betrekkingen met ons niet te verspelen. Wij hebben hen nodig en zij ons. […] Frankrijk wil geen hereniging. En Engeland is bang dat het niet in de boeken komt te staan.’

Vervolgens deelde Gorbatsjov nog een paar opdrachten uit. Eén daarvan was in het licht van het vorige opmerkelijk: maarschalk Achromejev, geharnast tegenstander van NAVO-lidmaatschap, moest de terugtrekking van de Sovjet-troepen uit Duitsland meteen gaan voorbereiden.

Daarna kwamen Duitsland en de NAVO, afgaande op de verslagen van het drietal, maandenlang niet meer aan de orde in het Centraal comité van de CPSU. 

Alleingang Genscher?

In de tussentijd werd de Duitse eenwording natuurlijk wel in allerlei internationale gremia uit en te na besproken.

Het was de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Hans-Dietrich Genscher, leider van Kohl’s juniorpartner FDP in de coalitie, die als eerste het idee opperde dat de NAVO halt zou houden bij de Oder-Neissegrens, in ruil voor Moskou’s instemming met het NAVO-lidmaatschap van de nieuwe Bondsrepubliek. Hij deed dat op 30 januari in een toespraak in de Beierse stad Tutzin. Volgens een telegram van de Amerikaanse ambassadeur in Bonn aan het State Departement zei Genscher het volgende:  'Membership in the EC in the case of (German) unity is irrevocable as is our will to continue the integration process in the direction of a political union. The same applies to the membership (of a united Germany) in the Western alliance. We do not want a neutral reunited territory of GDR not to be included in the military structure of NATO'. Het verslag van de ambassadeur vervolgt vervolgens met de crux van Genschers speech. 'On the other hand, Genscher makes it clear that the changes in Eastern Europe and the German unification process must not lead to an “impairment of Soviet security interests”. Therefore, NATO should rule out an “expansion of its territory towards the east, i.e. moving it closer to the Soviet borders”.’

Op 6 februari 1990 borduurde Genscher hierop voort in een gesprek met zijn Britse ambtsgenoot Douglas Hurd. In een memorandum vatte de Engelse ambassadeur dit onderhoud zo samen. Genscher ‘talked about not wanting to extend NATO that applied to other states besides the GDR. The Russians must have some assurance that if, for example, the Polish Government left the Warsaw Pact one day, they would not join NATO the next.’ Hurd erkende dat er een discussie nodig was over de toekomst van de NAVO, maar nam zelf nog geen standpunt in omdat de ontwikkelingen daarvoor te dynamisch waren.

Bakert
Ministers Baker en Sjevardnadze in Tblisi na de ontbinding van de Sovjet-Unie. Foto Wikimedia

Kohl nuanceert

Bondskanselier Kohl volgde deze lijn van Genscher niet helemaal, toen hij op 10 februari 1990 in Moskou met Gorbatsjov sprak over de toekomst van Duitsland binnen of buiten de NAVO. Hij kwam met zijn rechterhand Horst Teltschik naar Moskou om Gorbatsjov zover te krijgen dat de Sovjet-Unie zou instemmen met internationale 2+4-besprekingen. Hij bracht de toekomst van het bondgenootschap wel terloops ter sprake en deed een handreiking. Kohl zei volgens Tsjernjajev, die aanwezig was: ‘We geloven dat de NAVO haar scope niet moet uitbreiden. We moeten een redelijke oplossing vinden. Ik begrijp de veiligheidsbelangen van de Sovjet-Unie goed. Ik besef dat u, secretaris-generaal, het sovjetvolk helder moet uitleggen wat er aan de hand is’.

De hint ontging Gorbatsjov niet. Voor hem was zelfbeperking van de NAVO belangrijk, ook omdat hij wist dat toegeeflijkheid hem op felle kritiek in eigen huis zou komen te staan. Gorbatsjov antwoordde zoals wel vaker met een omkering: ‘Ze zeggen: wat is de NAVO zonder de Bondsrepubliek? Maar we zouden ook kunnen vragen: wat is het Warschaupact zonder de DDR?’ Toen Kohl niet hapte, deed hij echter een stap terug en riep slechts op tot ‘redelijke oplossingen die de atmosfeer van onze relaties niet vergiftigen’. Gorbatsjov herhaalde zijn voorkeur voor een neutraal Duitsland, waar geen buitenlandse troepen zijn gelegerd, maar zei ook te onderkennen dat neutraliteit van Duitsland voor Kohl onaanvaardbaar was.

Daarna nam het gesprek een cruciale wending. Gorbatsjov zelf herinnerde zich later namelijk nog een ander significant feit uit deze bespreking met Kohl. Gorbatsjov verzuchtte dat de Duitse kwestie hem eigenlijk ongelegen kwam, omdat hij zijn handen vol had aan binnenlandse conflicten. De hoofdlijn was wat hem betreft niettemin simpel. ‘De Duitsers moeten zelf beslissen over hun eigen toekomst’. Om zeker te weten dat hij dit goed gehoord had, herhaalde Kohl deze zin. Gorbatsjov beaamde die weergave. Teltschik noteerde in zijn agenda: ‘dit is een doorbraak’.

Eerste geluiden uit Washington

Het was deze benadering van de bondskanselier – Duitsland wel lid van de NAVO, maar geen andere acties die de Sovjet-Unie zouden tarten – die ook de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken James Baker in zijn achterhoofd had toen hij op 9 februari een onderhoud had met zijn Russische ambtgenoot Edoeard Sjevardnadze en Gorbatsjov.

Volgens het verslag, dat de Sovjet-president heeft bewaard en in 2010 in het Engels is vertaald, benadrukte Baker dat de VS geen misbruik wilde maken van de val van de Berlijnse Muur. Maar hij probeerde zijn gesprekspartners wel een beetje bang te maken. Een neutraal Duitsland zou wel eens terug kunnen vallen in zijn militaristische reflex. Baker zei: ‘If Germany is neutral it does not mean it will not be militaristic. Quite the opposite, it could very well decide to create its own nuclear potential instead of relying on American nuclear deterrent forces. All our West European allies and a number of East European countries have made it known to us that they would like the United States to keep its military presence in Europe. I do not know whether you support such a possibility. But I would like to assure you that as soon as our allies tell us that they are against our presence, we will bring our troops home.’

'Not an inch in an eastern direction'

Op dat moment ging het gesprek met Gorbatsjov en Svevardnadze een richting op die tot op de dag van vandaag doorklinkt. Baker zei: ‘We understand that not only for the Soviet Union but for other European countries as well it is important to have guarantees that if the United States keeps its presence in Germany within the framework of NATO, not an inch of NATO's present military jurisdiction will spread in an eastern direction. We believe that consultations and discussions within the framework of the “two + four” mechanism should guarantee that Germany's unification will not lead to NATO’s military organization spreading to the east.’

Gorbatsjov antwoordde aanvankelijk geheel in lijn met zijn primaire zorg: de Duitse eenwording. Hij zei: ‘Yesterday I spoke with Jaruzelski on the phone. […] Germany is a real question for a Pole! […] He expressed the opinion that the presence of American and Soviet troops in Europe is an element of stability. In Czechoslovakia and Austria there is apprehension that powers might develop in a unified Germany that would lay claim to the 1938 borders – the Sudeten region, Austria. Of course, today such claims are not being voiced. But what will happen tomorrow? And in France and Great Britain the question arises: will they remain major players in Europe?’

Baker bleef op zijn koers. Hij herhaalde zijn argument dat een neutraal Duitsland gevaarlijker zou kunnen worden voor de Sovjet-Unie dan een met Amerika geallieerd Duitsland en opperde ten derde malen dat de NAVO geen verdere ambities had: ‘Supposing unification takes place, what would you prefer: a united Germany outside of NATO, absolutely independent. and without American troops; or a united Germany keeping its connections with NATO, but with the guarantee that NATO's jurisprudence or troops will not spread east of the present boundary [mijn cursiveringenen, hs]?’

Ziehier dé belofte waar het in Moskou een kwart eeuw later nog steeds om draait, een drievoudige belofte van een serieuze gesprekspartner bovendien. Baker was als vertegenwoordiger van het belangrijkste NAVO-land immers een maatje groter dan Genscher, minister van een economische reus maar militaire en politieke dwerg.

Gorbatsjov schrikt terug of mist het moment

Curieus is dat Gorbatsjov er vervolgens voor terugschrok om dit moment naar zich toe te trekken. Hij trok geen conclusies maar repliceerde slechts dat hij er nog over zou nadenken. ‘It goes without saying that a broadening of the NATO zone is not acceptable’, zei hij nog wel. Toen Baker zei: ‘We agree with that’ , nagelde de partijleider de Amerikaan niet op deze bevestiging vast. Integendeel, Gorbatsjov krabbelde een beetje terug van zijn oorspronkelijke categorische positie. Hij veranderde zelfs van onderwerp door het belang van de harmonieuze Sovjet-Duitse handelsbetrekkingen als complicerende factor ter sprake te brengen. ‘It is impossible to draw a conclusion right now. You know that the GDR is closely tied to us, and the FGR is our primary trade partner in the West. Historically, Germany and Russia have always been strong partners.’

Het talmen van Gorbatsjov is om nog een andere reden ook opmerkelijk. In een verwijzing naar de zorgen van zijn toenmalige Poolse bondgenoot Jaruzelski erkende hij in zijn conversatie met Baker ook terloops dat de Amerikaanse troepen in Europa belangrijk waren voor de stabiliteit. Hij had, kortom, afscheid genomen van de traditionele beleidslijn dat de rol van de Verenigde Staten op het continent consequent moest worden teruggedrongen.

Dat de Amerikaanse minister in 1990 aan Gorbatsjov had geopperd dat de NAVO niet verder zou uitdijen dan de voormalige DDR, was al langer bekend. De Amerikaanse historica Mary Elise Sarotte schreef er in 2014 over in haar wetenschappelijke artikel ‘A Broken Promise? What the West Really Told Moscow About NATO Expansion’ in Foreign Affairs. Maar door het onderzoek van Savranskaya en Blanton  is nu duidelijk dat Baker deze suggestie over een pas op de plaats van de NAVO maar liefst drie tot vier keer te berde bracht

Krjoetsjkov
KGB-chef Krjoetsjkov in het Sovjetparlement. Foto RIAN

Ook KGB gefixeerd op eigen zaken

Baker sprak vermoedelijk niet voor zijn beurt, maar in lijn met breder gedeelde Amerikaanse ideeën. Op dezelfde dag dat hij met Gorbatsjov sprak, had CIA-directeur Robert Gates een ontmoeting met KGB-voorzitter Vladimir Krjoetsjkov. Het gesprek in het KGB-hoofdkwartier aan de Loebjanka in Moskou ging vooral over een verhitte vergadering van het Centraal Comité, waarop onderwerpen ter tafel kwamen als het schrappen van de leidende rol van de CPSU in de grondwet van de Sovjet-Unie, voedseltekorten, coöperatieve ondernemingen en boerderijen en het onafhankelijkheidsstreven in de Baltische landen.

Het was Gates, niet Krjoetsjkov, die uiteindelijk de Duitse kwestie opwierp. Gates tamboereerde net als Baker op het gevaar dat een neutraal Duitsland weer net zo militaristisch zou worden als voor de Eerste Wereldoorlog. Hij refereerde in positieve zin aan het plan van Kohl en Genscher dat het verenigde Duitsland alleen voorwaardelijk lid zou mogen worden van de NAVO. Een memorandum voor het Witte Huis parafraseerde de conversatie zo. ‘Gates: Events are moving faster than anticipated. […] Under these circumstances, we support the Kohl-Genscher idea of a united Germany belonging to NATO but with no expansion of military presence to the GDR. […] What did Kryuchkov think of the Kohl/Genscher proposal under which a united Germany would be associated with NATO, but in which NATO troops would move no further east than they now were? It seems to us to be a sound proposal. […] A neutral Germany would suffer from the same insecurities and uncertainties regarding its security that Germany had experienced before World War I. In an effort to assure its security it would be tempted to develop nuclear weapons and turn in different directions, seeking reassurance. A large, economically powerful Germany just could not be neutral. […] Membership in NATO would […] anchor Germany in a way that would leave it secure, able to exercise a positive economic influence (including in the East), and without being a security problem for the USSR.’

Krjoetsjkov toonde zich Oost-Indisch doof. Net als Gorbatsjov ging Krjoetsjkov niet in op de suggestie van Gates, maar reageerde hij met een algemeen betoog over de historisch gegroeide angst voor een Duitse hereniging. Die vrees leefde niet alleen in de Sovjet-Unie, zei hij, maar ook in Polen. 'The USSR had paid a terrible price in World War II – 20 million killed,’ aldus Krjoetsjkov. ‘We can't exclude that a reborn, united Germany might become a threat to Europe. […] The Poles are also concerned. […] The question of German unity is a very serious one, and requires far-reaching, frank exchanges of opinions between the US and USSR.’ Met geen woord sprak Krjoetsjkov over de mogelijke ruil dat de NAVO niet zou expanderen, in ruil voor een Duits lidmaatschap. Mét Gorbatsjov volgde hij zo de strategie om de Duitse hereniging vooral te vertragen.

Finale positie van Washington

Die tijd kreeg Moskou echter niet.

President George H. Bush zag namelijk niets in de deal die zijn minister Baker eerder had geopperd. Ook de National Security Council in Washington had geen oren naar concessies. Vanaf dat moment droeg Baker consequent deze Amerikaanse lijn uit: wel blijven werken aan een heroriëntatie van de NAVO, zodat de Sovjet-Unie zich niet door het bondgenootschap bedreigd hoefde te voelen, maar geen formele verwijzingen meer naar de verdere toekomst van de NAVO ná de eenwording van Duitsland en zijn integratie in de westerse alliantie.

Bondskanselier Kohl ontdekte dat twee weken na zijn succesvolle bezoek aan Moskou. Op 24 februari 1990 was hij in Camp David voor een gesprek met president Bush en minister Baker.

Primair doel van Kohl was om te voorkomen dat hij zou worden gedwongen om vredesverdragen te sluiten met alle honderd vijandelijke staten van Duitsland uit de Tweede Wereldoorlog. Die stemmen gingen her en der op in landen die het slachtofer van de de nazi's waren geweest. Kohl vreesde dat met name Polen herstelbetalingen zou eisen, bovenop de 150 miljard DM die Duitsland na 1945 al had uitgekeerd aan Israël, Polen en individuele slachtoffers. Hij wilde Polen wel garanderen dat Duitsland de Oder-Neissegrens zou respecteren en omgekeerd dus geen aanspraak zou maken op voormalig Pruisisch gebied. Deze erkenning van de naoorlogse grenzen zou ook Gorbatsjov gerust kunnen stellen, aldus Kohl, omdat Moskou eveneens bang was voor eventuele Poolse claims op steden in het westen van de Sovjet-Unie die tot september 1939 deel waren van interbellum-Polen.

Bush onderstreepte in zijn gesprek met Kohl zijn beleidslijn dat Amerika zou blijven ijveren voor een volledig NAVO-lidmaatschap van het herenigde Duitsland: ‘Full German membership is linked to our ability to sustain US troops in Europe. You must understand that.’ Baker vulde aan: ‘NATO is the raison d'etre for keeping US forces in Europe. If the Soviets want the US in Europe, they have to accept NATO. We couldn't have US forces in Europe on the soil of a non-full member of NATO.’

Wie heeft de Koude Oorlog eigenlijk gewonnen?

Dat het de Amerikaanse president menens was, bleek toen hij in dit onderhoud een opmerking maakte die voor geen misverstand vatbaar was. Concessies over de toekomst van de NAVO, hoezo? Wie had in de Koude Oorlog aan het langste eind getrokken? Het Westen, niet de andere kant van het IJzeren Gordijn! ‘The Soviets are not in a position to dictate Germany's relationship with NATO. What worries me is talk that Germany must not stay in NATO. To hell with that. We prevailed and they didn't. We can't let the Soviets clutch victory from the jaws of defeat.’

Kohl begreep het signaal. Niet alleen Genscher, ook Baker had het nakijken. Waarna hij een kwestie ter sprake bracht waar hij wel zeggenschap over had: geld. Het ging Gorbatsjov maar ten dele om de NAVO, zei Kohl, niet minder belangrijk was dat Moskou in financiële nood was. Bush wist daarop het antwoord: ‘You've got deep pockets.’ Met andere woorden: de Amerikaanse president oefende druk uit op de bondskanselier om de Sovjet-leiding met geld over de brug te trekken.

Van de suggestie dat de NAVO na de opname van Oost-Duitsland op sterk water zou kunnen worden gezet, was op 24 februari 1990, nog geen maand na de toespraak in Tutzing, niets meer over. Het idee had in Amerikaanse kring eigenlijk maar twee dagen serieus geleefd: op 9 en 10 februari.

Concessies van Gorbatsjov zelf

Gorbatsjov wist dat niet. Hij dacht dat het ‘vanzelfsprekend' was dat uitbreiding van de NAVO-zone 'niet acceptabel was’, zoals hij op 10 februari tegen Baker had gezegd. Hij gokte daarbij op zijn Franse collega Mitterrand, die ook poogde om de Duitse kwestie te vertragen. Dat Frankrijk geen volwaardig lid was – president Charles de Gaulle had zijn land in 1966 uit het militaire commando van de NAVO teruggetrokken – betrok Gorbatsjov kennelijk niet in zijn analyse van de Europese machtsverhoudingen.

Kennelijk geloofde Gorbatsjov zozeer in zijn eigen ‘nieuwe denken’ over het geopolitieke leven na de Koude Oorlog, dat hij en zijn adviseur Tsjernjajev zich niet konden voorstellen dat de nieuwe veiligheidsgaranties voor de Sovjet-Unie toch maar beter zwart-op-wit konden worden gezet. Hij ging er abusievelijk van uit dat een goed gesprek tussen heren ook een formele afspraak tussen staten was. En daarbij bleef het niet. Vervolgens begon niemand minder dan de Sovjet-president concessies aan het Westen te doen die wél op papier werden gezet.

Op 18 mei 1990 ontmoetten Baker en Gorbatsjov elkaar opnieuw in Moskou. Sjevardnadze zat aan zijn zijde. Het was wederom Gorbatsjov die de toekomst van Duitsland ter sprake bracht. In de partijtop was de ‘Duitse kwestie’ nog steeds het issue.

Als Duitsland geen gevaar meer is, maar een ontwikkelde democratische staat, waarom zou het dan geen lid kunnen worden van het Warschaupact, opperde én dreigde Gorbatsjov. ‘I will be frank. If a united Germany enters NATO, it will create a serious shift in the entire strategic balance. We will be faced with the question of what our next step should be. […] Evidently we would have to halt all discussions in the sphere of disarmament; we would have to analyze what changes to make in our doctrine and positions at the Vienna negotiations, to our plans for reduction of military forces.’

Ook Baker herhaalde zijn bekende standpunt. ‘You say: if the U.S. trusts Germany, why include it in NATO? My reply: if you trust the Germans, then why not give them an opportunity to make their own choice? We are not forcing them to join NATO. The reason we want unified Germany to be a NATO member is not because we are afraid of the Soviet Union, but because we believe that unless Germany is solidly rooted in European institutions, conditions could arise to repeat the past.’

Moskou in de NAVO? Geen wilde fantasie!

Het bleek de opmaat te zijn tot het ‘9-puntenplan’ dat Baker aan Gorbatsjov en Sjevardnadze presenteerde. Met dat plan wilden de Verenigde Staten alle vrede- en veiligheidsvragen behandelen. In punt 4 en 5 stond dat er gedurende een overgangsperiode geen NAVO-eenheden op voormalig DDR-gebied zouden worden gestationeerd, maar dat de Sovjet-troepen daar mochten blijven. En punt 6 behelsde de omvorming van de NAVO tot een meer politieke organisatie.

In lijn met president Bush zei Baker dat ook de militaire poot van de NAVO er door de ontwikkelingen in Midden- en Oost-Europa anders uit zou gaan zien. ‘We are fully aware that including a united Germany in NATO is a political problem for you. Nevertheless, we believe that if a united Germany is firmly anchored in the framework of this time-tested security institution, it will never want to have its own nuclear capability or its own independent military command. Militarily, NATO will look completely different as the result of the changes currently taking place in Central and Eastern Europe. Of course, if Germany does not want to remain a member of NATO, then it won't.’

Gorbatsjov en Sjevardnadze draaien het om

De toekomst van Duitsland als westerse bondgenoot werd zo door Baker bij de Duitse kiezers in Duitsland gelegd. Dit bleek de formulering te zijn die de deur opende naar een oplossing. Sterker, de dialoog in Moskou nam ineens een nieuwe en cruciale wending.

Gorbatsjov en Sjevardnadze draaiden de Duitse kwestie diametraal om. Zou de Sovjet-Unie in theorie niet ook lid kunnen worden van de NAVO, stelde Sjevardnadze als ‘puur hypothetische vraag’. Gorbatsjov werkte die vervolgens verder uit. ‘In any case, it is not a purely hypothetical question. It's not some absurdity. […] Our potential membership in NATO is not such a wild fantasy. After all, there was a big coalition at one time, so why is it impossible now? […] In conclusion, I want to say – do not believe the people who claim that the Soviet Union would like to drive the United States out of Europe. On the contrary, we are convinced that it is impossible to achieve anything in Europe without the United States.’

Afwikkeling in Washington

Twee weken later, op 31 mei 1990, was Gorbatsjov in Washington te gast bij president Bush zelf. Eerst herhaalde hij dat het 'het beste zou zijn om het herenigde Duitsland op twee zuilen te zetten’. Maar na wat gesteggel brak uiteindelijk toch de dam. Biograaf William Taubman schetste dat moment ruim een kwart eeuw later in Gorbatsjov. Zijn leven en tijdperk zo: Bush: ‘Als Duitsland niet in de NAVO wil blijven, heeft het het recht om een andere weg te kiezen.’ Gorbatsjov: ‘Laten we dan publiekelijk verklaren wat het resultaat is van onze onderhandelingen. […] Dan zullen we het zo formuleren: de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie zijn het met elkaar eens dat het herenigde Duitsland zelf mag besluiten van welk bondgenootschap het lid wil zijn.’

Volgens Bush ‘werd het ineens stil in de zaal’ toen de Sovjet-leider dit zei. Nadat Gorbatsjov zijn concessie nogmaals had bevestigd ‘fonkelden de ogen van Achromejev woedend terwijl hij naar Falin gebaarde’. Doorgrondden Falin en Achromejev de implicaties? Als de Duitsers zo soeverein werden, was er geen reden om dat recht aan de Oost-Europeanen te ontzeggen en lag de na-oorlogse Jalta-orde in duigen.

Gorbatsjov liet zich door die blikken echter niet van de wijs brengen. Na de bijeenkomst gaven beide presidenten een persconferentie in Washington. Bush liet de Russen voordien weten dat hij zou zeggen dat beide landen het er over eens waren dat de keuze voor een militair bondgenootschap ‘een zaak was waar de Duitsers over moesten beslissen’. De Russen maakten geen bezwaar. Gorbatsjov zelf zweeg in de Amerikaanse hoofdstad over deze formule. Maar toen bondskanselier Kohl tussen 14 en 16 juli in Moskou en Stavropol was om de afspraken te bezegelen, bevestigde Gorbatsjov dat hij het inderdaad zo in Washington had geformuleerd.

Dissidenten in Moskou

Natuurlijk waren er in Moskou mensen die bezorgd bleven dat de NAVO zou uitbreiden. Zoals minister Dmitri Jazov van Defensie, de maarschalk die in augustus 1991 steun zou geven aan de mislukte staatsgreep tegen Gorbatsjov. Op 5 maart 1991 was Jazov aanwezig bij een gesprek tussen Gorbatsjov en premier John Major van het Verenigd Koninkrijk. De Britse ambassadeur in Moskou, persoonlijk niet aanwezig, beschreef in een dagboek wel de inhoud van de gesprekken die hij en de premier later buiten de kamer hadden met Jazov en minister Aleksandr Bessmertnych van Buitenlandse Zaken. ‘Yazov […] professes to be worried that the Czechs, Poles and Hungarians will join NATO: Havel has been making equivocal statements. Major assures him that nothing of the sort will happen.’

De Sovjet-regering pikte Majors afhoudende houding jegens de westerse aspiraties van Polen, Tsjechoslowakije en Hongarije niet op. Sinds Gorbatsjovs bezoek aan Washington was het NAVO-lidmaatschap van het herenigde Duitsland een feit. Over de suggesties van Genscher en Baker dat de NAVO in ruil daarvoor halt zou houden, was intussen met geen woord meer gerept. De bondgenootschappelijke toekomst van de andere Warschaupact-staten was al die tijd niet expliciet aan de orde gekomen. 

Warschaupact

Het Warschaupact, de militaire verdragsorganisatie van het ‘socialistische kamp’ in Europa, werd opgericht in mei 1955, een week nadat de Bondsrepubliek was toegetreden tot de NAVO. Lid van de verdragsorganisatie waren de Sovjet-Unie, DDR, Polen, Tsjechoslowakije, Hongarije, Bulgarije, Roemenië en tot 1968 ook Albanië. Het Warschaupact was verantwoordelijk voor de invasies in Hongarije (1956) en Tsjechoslowakije (1968). Het Warschaupact verloor aan betekenis door de perestrojka van Sovjetpartijleider Michail Gorbatsjov, die een eind maakte aan de zogeheten ‘Brezjnevdoctrine’ en de socialistische lidstaten stimuleerde om zichzelf te hervormen. Met de val van de Berlijnse Muur en de eenwording van Duitsland in 1989-1990 verloor het pact zijn bestaansreden. In september 1990 trok de DDR zich uit terug. In oktober zegden Polen, Tsjechoslowakije en Hongarije de militaire samenwerking op. Het gezamenlijke militaire commando werd op 31 mei 1991 beëindigd, het Warschaupact zelf werd op 1 juli 1991 in Praag opgeheven. De regering van de Sovjet-Unie was het hiermee eens.

 

Jazov zelf kon het vuur in Moskou ook niet opstoken. De maarschalk was sinds de mislukte coup van augustus 1991 een verwaarloosbare factor geworden.

De stemming in Rusland was na die staatsgreep sowieso niet gericht op oude geopolitieke concepties. Want was het niet de nieuwe Russische president Boris Jeltsin zelf geweest die de Sovjet-Unie op 8 december 1991 samen met zijn collega’s uit Oekraïne en Wit-Rusland in een simpele verklaring van een A4-tje had ontbonden?

Wittebroodsweken

Ruim anderhalf jaar na de definitieve doorbraak van eind mei 1990 was niet alleen Duitsland één land geworden maar ook de Sovjet-Unie uiteengevallen in vijftien nieuwe staten. Gorbatsjov was daarover verbitterd, maar in brede kring overheerste optimisme over een nieuwe Europese toekomst voor deze nieuwe landen. Verschillende NAVO-landen waren scheutig met geld en goede woorden. Medio 1991 had het herenigde Duitsland al 60 miljard DM gefourneerd, onder meer voor infrastructurele projecten en woningen van de Sovjet-officieren die tot 1994 hun kazernes in de voormalige DDR zouden verlaten en huiswaarts keerden.

Het Noord-Atlantische bondgenootschap was in die wittebroodsweken, toen het woord ‘vredesdividend’ opgang maakte, geen eerste kopzorg.

De nieuwe Amerikaanse president Bill Clinton was in 1992 aanvankelijk niet actief bezig met uitbreiding van de NAVO. Ook zijn ministers Warren Christopher van Buitenlandse Zaken en William Perry van Defensie en adviseur Strobe Talbott wilden de kwestie begin jaren negentig afhouden. Alleen nationaal veiligheidsadviseur Anthony Lake was geneigd tot openingen naar de nieuwe soevereine Midden-Europese democratieën. Hij dacht dat zo het democratiserings- en hervormingsproces in Midden-Europa kon worden geconsolideerd.

Omgekeerd was de NAVO in het voormalige ‘socialistische kamp’ ook niet het eerste agendapunt. Al valt niet te ontkennen dat in Polen het verlangen naar een binding met het Westen snel groeide, totaal in strijd met de prognose van de KGB in 1990. In de meeste andere landen werd wel waarde gehecht aan lidmaatschap van de Europese Unie (EU). De Russische regering zag daar lang geen kwaad in. Ook na het Verdrag van Maastricht van 1992 was de EU in de ogen van Moskou eerst en vooral een gemeenschappelijke markt, geen politiek verbond en al helemaal niet een unie die voor haar veiligheid niets anders had dan de NAVO. Opnieuw taxeerde de leiding in Moskou de verhoudingen inadequaat. EU en NAVO werden naar verloop van tijd namelijk wel twee kanten van één medaille.

Partnership for Peace

Clinton zat overigens niet helemaal stil. Hij begon te werken aan het, in 1990 louter theoretisch besproken, idee dat de Sovjet-Unie zelf ook lid van de NAVO zou kunnen worden. De Amerikaanse president deed dat, omdat de voormalige Warschaupactlanden hun lidmaatschap aan de orde begonnen te stellen. In maart 1992 zei secretaris-generaal Manfred Wörner op bezoek in Warschau dat de deur van de NAVO ‘open stond’.

Bijna twee jaar later, in januari 1994, begon het bondgenootschap zijn samenwerkingsprogramma Partnership for Peace. Polen was het eerste land dat daaraan meedeed, uitdrukkelijk met het doel volwaardig toe te kunnen treden. Daarna ging het snel. Op 22 september dat jaar berichtte Clinton aan president Boris Jeltsin dat de VS voorstander waren van uitbreiding van de NAVO. Het Amerikaanse staatshoofd tekende daar expliciet bij aan dat Rusland eveneens lid zou kunnen worden van de NAVO, mocht Moskou dat willen en Rusland zich verder op de democratische weg ontwikkelen.

Twee jaar later, in oktober 1996, kondigde Clinton aan dat de uitbreiding plaats zou vinden tijdens de vijftigste verjaardag van de NAVO in 1999. Negen maanden later begonnen de toetredingsonderhandelingen. In 1999 werden Polen, Tsjechië en Hongarije lid van de NAVO, gevolgd door Bulgarije, Slowakije, Roemenië, Estland, Letland en Litouwen in 2004. Onlosmakelijk onderdeel van deze uitbreiding was een speciaal partnerschap met Rusland. Dat zou vorm krijgen via een permanente NAVO/Rusland-raad.

yeltsin clinton
Presidenten Clinton en Jeltsin na een G8-top

Intussen in Rusland

Deze heroriëntatie van de VS baarde Rusland medio jaren negentig wel zorgen, maar Moskou uitte die nog bescheiden. Het ministerie van Defensie reageerde in 1995 negatief op de nieuwe plannen van NAVO en kondigde gepaste tegenmaatregelen aan. De buitenlandse inlichtingendienst SVR definieerde een eventuele uitbreiding zelfs als gevaar voor de ‘nationale belangen’ van Rusland. De SVR werd toen geleid door Jevgeni Primakov, de oriëntalist die in 1996 minister van Buitenlandse Zaken en in 1998 premier zou worden. Primakov was ook de geestelijke vader van het plan dat Rusland actief tegen de Pax Americana moet optreden en werken aan een echte ‘multipolaire’ wereldorde, tot op de dag van vandaag de basis van de buitenlandse politieke doctrine van Rusland.

De spanning tussen Rusland en de NAVO bleef niettemin beheersbaar. Wederzijds vertrouwen voerde de boventoon. In 1997 zag de permanente NAVO/Rusland-raad het licht en een jaar later trad Rusland toe tot de Raad van Europa, nadat het de jurisdictie van het Europese Hof voor de Mensenrechten in Straatsburg had erkend.

Een mogelijk NAVO-lidmaatschap van Rusland verdween bovendien nimmer van de agenda. Na de aanslagen van 9/11 in 2001 leek die toenadering zelfs weer wat realistischer te worden. President Vladimir Poetin, net als zijn Amerikaanse counterpart George W. Bush in 2000 gekozen, was een van de eerste regeringsleiders die zich solidariseerde met de Verenigde Staten. De persoonlijke band tussen beide staatshoofden was direct na 9/11 goed. ‘To the extent that September 11 truly has transformed the relationship between Russia and the West, an enlarged NATO need not prevent strong NATO-Russia cooperation’, schreven James B. Steinberg en Philip H. Gordon van de denktank Brookings in november 2001.

Poetins bewijs

Aan het eind van de tweede ambtstermijn van Poetin was er van die goede relaties echter niet veel meer over. Hét keerpunt was de toespraak van de Russische president op 10 februari 2007 op de Sicherheitskonferenz in München. In zijn speech tegen de ‘monopolaire wereldheerschappij’, die Amerika zou nastreven, leverde Poetin het ‘bewijs’ voor de westerse woordbreuk door te refereren aan een toezegging die NAVO-secretaris-generaal Wörner zeventien jaar eerder zou hebben gedaan. In München citeerde Poetin een verklaring van 17 mei 1990 waarin Wörner stelde dat ‘het feit dat we niet van plan zijn om troepen van de NAVO buiten het territorium van de Bondsrepubliek te stationeren, de Sovjet-Unie een stevige veiligheidsgarantie biedt’. ‘Waar zijn die garanties’, vroeg Poetin zich in 2007 in München af.

Dit zou niet de enige uitlating van de secretaris-generaal zijn geweest. Op 1 juli 1991 had Wörner op deze eerdere toezegging voortgeborduurd. Zeven weken voor de staatsgreep van 1991 bezocht een driekoppige parlementaire delegatie van de Sovjet-Russische Federatie (RSFSR) – bestaande uit voorzitter Sergej Stepasjin van de veiligheidscommissie van de Opperste Sovjet, voorzitter Konstantin Kobets van de defensiecommissie en militair adviseur Dmitri Volkogonov – de secretaris-generaal in het NAVO-hoofdkwartier te Brussel. In hun verslag, dat door het National Security Archive in Washington is vertaald, berichtten zij aan de drie weken daarvoor gekozen president Boris Jeltsin: ‘Woerner stressed that the NATO Council and he are against the expansion of NATO (13 out of 16 NATO members support this point of view). In the near future, at his meeting with L. Walesa and the Romanian leader A. Iliescu, he will oppose Poland and Romania joining NATO, and earlier this was stated to Hungary and Czechoslovakia. We should not allow, stated M. Woerner, the isolation of the USSR from the European community. […] One has to emphasize that democratic changes in Russia, the largest republic of the USSR, have the potential to exert a serious impact on the reformation of NATO, where political cooperation is becoming the main function.’

Top in Boekarest

Ruim een jaar na München kon Poetin de proef op de som nemen. Als NAVO-partner was de Russische president te gast op de geallieerde top begin april 2008 in Boekarest. Op die bijeenkomst van de NAVO-regeringsleiders stond een potentieel lidmaatschap van Oekraïne en Georgië op de rol. Dit was een uitgelezen moment voor Poetin om een blokkade op te werpen. En dat deed hij ook. De president had er nooit een geheim van gemaakt dat Oekraïne als onafhankelijke staat een fictie was. Dat zei hij in Boekarest ook tegen Bush, die anders dan de regeringsleiders van Duitsland en Frankrijk zeer geporteerd was voor toetreding van deze voormalige sovjet-republieken tot het zogeheten Membership Action Plan (MAP), in feite het voorportaal van de NAVO.

Poetin zei tegen Bush: ‘Je weet toch, George, dat Oekraïne helemaal geen staat is? Wat is Oekraïne? Een deel van het gebied is Oost-Europa. Een ander deel, een aanzienlijk deel, is door ons weggeven.’ Mocht Oekraïne desondanks toch worden toegelaten tot het MAP, aldus Poetin, dan zou hij de Krim en het oosten van Oekraïne wel eens kunnen losrukken. De Russische zakenkrant Kommersant onthulde deze conversatie tussen Poetin en Bush drie dagen laten op 7 april 2008 in een reconstructie van de confrontatie in de Roemeense hoofdstad.

Onder druk van Duitsland en Frankrijk werden Oekraïne en Georgië (nog) niet toegelaten tot de vestibule. Dat zou ooit gebeuren, was het compromis in Boekarest, maar niet nu. ‘Not whether, but when’, zoals secretaris-generaal Jaap de Hoop Scheffer het na afloop van de top formuleerde.

Vijfdaagse oorlog met Georgië

Vijf maanden later brak rond Zuid-Ossetië een vijfdaagse oorlog tussen Rusland en Georgië uit, die Rusland vrij simpel naar zijn hand zette. Sindsdien is Georgië een land met een ‘bevroren conflict’ en dus niet rijp voor welk lidmaatschap van de NAVO dan ook.

Datzelfde gebeurde zes jaar na de top in Boekarest nog een keer: in 2014 in Oekraïne. Ter gelegenheid van de hereniging met de Krim verwees Poetin nog explicieter dan in München naar de vermeende woordbreuk van de NAVO. In zijn feestrede in het Kremlin zei de president: ‘Keer op keer hebben ze ons bedrogen, namen ze achter onze rug beslissingen. Zoals met de uitbreiding van de NAVO naar het oosten, met de uitbreiding van militaire infrastructuur tot aan onze grenzen. Een en andermaal beweerden ze: “Dat raakt jullie niet”. Ja, dat is makkelijk gezegd.’

Kort na de aansluiting van de Krim bij Rusland nam een afscheidingsbeweging in de Donbas de wapens op en kreeg daarbij steun van Russische militairen en vrijwilligers. Ook Oekraïne is sindsdien een bevroren conflictgebied.

Het verhaal over het historische bedrog van de NAVO speelde in 2014 een belangrijke rol bij de rechtvaardiging van deze interventies in buurland Oekraïne en doet dat nog steeds. Waarom? Volgens politicoloog Vladimir Frolov, een Russische ex-diplomaat die zijn carrière begon toen de Berlijnse Muur viel, dient het verhaal vooral een maatschappelijk doel in Rusland zelf. ‘De retoriek over “historische rechtvaardigheid” heeft binnenlands-politieke betekenis – consolidatie van de steun voor de macht in de samenleving: vroeger lagen we op onze knieën, maar dankzij de sterke macht antwoorden we nu op die beledigingen,’ schreef Frolov eind december 2017 in een essay voor de Russische nieuwssite Republic.

Deze redenering van Frolov is in Rusland echter niet populair De mantra van de Russische regering dat Rusland achter zijn rug om is bedonderd door het Westen is in het publieke debat gemeengoed.

Redeneren in historische context

Ook buiten Rusland wordt de stelling dat de NAVO zich schuldig heeft gemaakt aan woordbreuk door een aantal onderzoekers en politici onderschreven.

Een van de meest uitgesproken aanhangers van deze opvatting is Joshua R. Itzkowitz Shifrinson, assistent-professor aan het Department of International Affairs van de George Bush School of Government in Texas. Voor het lentenummer van 2016 van het blad International Security schreef hij het artikel ‘Deal or No Deal? The End of the Cold War and the U.S. Offer to Limit NATO Expansion’. ‘The Russian leaders are essentially correct in claiming that U.S. efforts to expand NATO since the 1990s violate the “spirit” of the 1990 negotiations: NATO expansion nullified the assurances given to the Soviet Union in 1990,’ aldus Shifrinson. 'Baldly stated, the United States floated a cooperative grand design for postwar Europe in discussions with the Soviets in 1990, while creating a system dominated by the United States’. 

De Amerikaanse politicoloog John Mearsheimer, hoogleraar aan de universiteit van Chicago, had een vergelijkbaar standpunt anderhalf jaar eerder betrokken in zijn essay ‘Why the Ukraine Crisis Is the West’s Fault. The Liberal Delusions That Provoked Putin’ in het vakblad Foreign Affairs. Een half jaar na de annexatie van de Krim schreef hij dat ‘the United States and its European allies share most of the responsibility for the crisis. The taproot of the trouble is NATO enlargement, the central element of a larger strategy to move Ukraine out of Russia’s orbit and integrate it into the West. The West’s triple package of policies - NATO enlargement, EU expansion, and democracy promotion - added fuel to a fire waiting to ignite.’

Maar Moskou zelf?

Minstens één probleem hebben al deze auteurs echter niet opgelost. Ze hebben bij de interpretatie van hun materiaal veelal een westerse bril op, alsof de wereldgeschiedenis in het eerste decennium na de val van de Berlijnse Muur louter en alleen vanuit Washington werd gedicteerd. Hun visies op de gebeurtenissen gaan soms voorbij aan de positie van de Sovjet-Unie en het latere Rusland zelf. Alsof Moskou, de hoofdstad van een nucleaire supermacht, geen eigen positie kon innemen. Zelfs als Rusland door de crisis toen in eigen huis ten dele een speelbal zou zijn geweest, dan nog is het een relevante vraag welke rol zijn leiders in de periode 1989-1994 hebben gespeeld.

Er zijn Russische bronnen die daarop licht kunnen laten schijnen. Aan oral history en herinneringen van tijdgenoten is geen gebrek. Er zijn talrijke interviews met Gorbatsjov en andere ambtsdragers. Gorbatsjov zelf heeft verschillende memoires geschreven, zoals Zjizn i reformy / Leven en hervormingen (1995) en Ponjat perestrojkoe. Potsjemoe eto vazjno sejtsjas / De perestrojka begrijpen. Waarom dat nu belangrijk is (2006). Veel van zijn toenmalige medewerkers hebben naderhand ook boeken geschreven over hun tijd met de partijleider/president. Anatoli Tsjernjajev, Vadim Medvedev, Georgi Sjachnazarov en Andrej Gratsjov gaan in hun geboekstaafde herinneringen nadrukkelijk in op de tijd rond de Duitse eenwording. Ook van de hand van Aleksandr Jakovlev, de architect van de glasnost, Valeri Boldin, de uiteindelijk verraderlijke chef-staf van het Kremlin, en Jegor Ligatsjov, de belangrijkste tegenstrever van Gorbatsjov, zijn memoires beschikbaar. We weten niet in welke mate de auteurs hun herinneringen met terugwerkende kracht hebben gerétoucheerd. Maar in geen van deze boeken staat een sluitend bewijs van afspraken over de NAVO. In zijn boek Inside Gorbachev’s Kremlin gaat Ligatsjov zelfs niet in op de val van de Berlijnse Muur.

Honderd jaar geschiedenis in honderd dagen samengeperst

Er zijn eveneens boeken die aan de Duitse eenwording zijn gewijd. Valentin Falin, de ex-ambassadeur die het meest van alle adviseurs heeft geprobeerd om te voorkomen dat Gorbatsjov zou instemmen met een snelle hereniging, schreef het in het Duits vertaalde Konflikte im Kreml. Zur Vorgeschichte der deutschen Einheit und Auflösung der Sowjetunion. Daarin heeft hij ook zijn waarschuwende memoranda voor Gorbatsjov opgenomen. Van de hand van Tsjernjajev, wiens herinneringen in 2000 in het Westen verschenen als My six years with Gorbachev, verscheen de monografie Michail Gorbatsjov i Germanskij vopros / Michail Gorbatsjov en de Duitse kwestie. Tsjernjajev was de man in Moskou die een permanent lijntje had met Kohls adviseur Teltschik. Ook de boeken van Falin en Tsjernajev bieden geen uitsluitsel.

Bij gebrek aan authentiek bronnenmateriaal uit de Russische staatsarchieven bieden eigenlijk vooral de aantekeningen in V Politbjoero TsK KPSS en de memo’s van Falin niet naderhand gerétoucheerd inzicht in de strategische en tactische overwegingen of acties van de regering in Moskou.

Eigen problemen eerst

Het beeld dat uit deze informele notulen van het Centraal Comité van de CPSU oprijst, is helder. De partijleiding was in 1989-1991 nagenoeg volledig gefixeerd op de eigen binnenlandse problemen. Dat de top pas krap drie maanden ná de val van de Berlijnse Muur de geopolitieke implicaties van de ontwikkelingen in Duitsland besprak, is een tekenend detail. Niet minder treffend is dat het Polit-bureau het ook daarna kennelijk niet nodig vond de NAVO-kwestie te behandelen.

Gorbatsjov en zijn naaste adviseurs bekeken de Duitse hereniging ook niet in een bredere Oost-Europese context. Moskou informeerde de Warschaupact-staten zelfs niet of nauwelijks, schreef Falin. Dat die landen intussen op het vinkentouw zaten om de uitkomst van de discussie over de eventuele Duitse toetreding tot de NAVO voor zichzelf te gebruiken. Dat de stemming in grote delen van Oost-Europa uitgesproken anti-Sovjet was, gevoed door concrete ervaringen met openlijke agressie vanuit Moskou in het verleden (1956 en 1968), was KGB-chef Krjoetsjkov bijvoorbeeld ontgaan. Dat Krjoetsjkov in zijn gesprek met zijn CIA-collega wel gewag maakte van de Poolse angst voor een herenigd Duitsland, maar geen zorgen uitte over de consequenties van het anti-Russische sentiment in Polen, illustreerde de wereldvreemdheid in Moskou.

Daarnaast leek er sprake van een zekere naïeve eigendunk. Gorbatsjov dacht wellicht echt dat zijn ‘nieuwe denken’ een einde zou maken aan oude geopolitiek. In zijn biografie schetste Taubman een paradoxaal sentiment van de partijleider: terwijl hij in eigen land steeds meer onder druk van zowel orthodoxe communisten als liberale hervormers stond, dacht Gorbatsjov de ontwikkelingen daarbuiten naar zijn hand te kunnen zetten, omdat hijzelf en zijn perestrojka er zo populair waren.

In zijn eigen memoires was de rode draad niet anders. Het was voor hem zo vanzelfsprekend dat de NAVO niet verder zou profiteren van de Duitse eenwording, dat Gorbatsjov het kennelijk niet nodig vond om na te denken over de aspiraties van Polen en andere Warschaupact-landen en eventuele afspraken over hun bondgenootschappelijke toekomst met het Westen vast te leggen. Mogelijk daarom kwam het gewoon niet bij Gorbatsjov op dat zijn eigen formulering – dat de Duitse kiezers in 1990 hun eigen toekomst mochten bepalen – later ook door de Polen, Tsjechen, Hongaren en andere Oost-Europese landen zou worden omarmd. Zijn hele perestrojka was in 1990 immers gebaseerd op de notie van autonomie. Hij voelde zich een soort bevrijder van het Sovjet-blok. Dus waarom zouden de andere voormalige satellietstaten na de opheffing van het Warschaupact niet ook het recht op zelfbeschikking krijgen?

Conclusies

Kortom, de onderhandelingen over de Duitse eenwording waren geen eenrichtingsverkeer. De machtsverhoudingen waren door de ondergang van het communisme in 1990 niet meer zo gelijkwaardig als tijdens de hoogtijdagen van de Koude Oorlog. Maar de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie speelden beide hun eigen cruciale rol in een tijd, waarin alle betrokken op de tast een weg zochten en geen enkele van tevoren zeker wist hoe dat zou uitpakken. De stelling dat Sovjet-Rusland in 1990 eenzijdig door het Westen is bedrogen, is alleen al daarom ongegrond. Het tot nu toe bekende bronnenmateriaal en historische onderzoek leiden juist eerder tot de volgende ambivalente conclusies.

  • De Amerikaanse regering heeft in februari 1990 bij monde van verschillende functionarissen inderdaad meerdere malen de indruk gewekt dat ze bereid was de NAVO te begrenzen, op voorwaarde dat de Sovjet-Unie zou aanvaarden dat het herenigde Duitsland wel lid mocht worden van het westerse bondgenootschap. Die mondelinge suggesties zijn echter nooit uitgewerkt tot een formele schriftelijke belofte.
  • De Sovjet-leiding was zo gefixeerd op de Duitse ‘kwestie’ en de binnenlandse problemen, dat ze een en andermaal de kans liet lopen om deze nog vage toezeggingen van Amerikaanse zijde te verzilveren tot een concreet verdrag.
  • Gelet op de onmacht van de Sovjet-Unie en de snelheid van de ontwikkelingen in het hele ‘socialistische kamp’ was president Gorbatsjov zelfs bereid om de Amerikaanse militaire rol in Europa als stabiliserende factor te omarmen. Was het beleid van de Sovjet-Unie eerder gericht op het terugdringen van de VS, vanaf 1989 wilde het juist dat de Amerikanen zouden blijven.
  • De regering in Moskou had te weinig benul van de stemming in haar ‘satellietstaten’ in Midden- en Oost-Europa. Ze dacht dat al die landen om historische redenen anti-Duits waren en gaf zich er geen rekenschap van dat de (naoorlogse) anti-Russische sentimenten wel eens zouden kunnen uitmonden in het verlangen om lid te worden van de NAVO.
  • Medio jaren negentig werd het de NAVO duidelijk dat Rusland de uitbreiding naar het oosten als een bedreiging ervaarde. De tegelijkertijd opgerichte NAVO/Rusland-raad leek die vrees aanvankelijk voldoende te compenseren. Pas in de twintigste eeuw, toen Rusland uit het economische dal was gekropen, bleek die verwachting ongegrond.
  • De Midden- en Oosteuropese landen hadden na het einde van de Koude Oorlog geen boodschap meer aan invloedsferen, maar eisten hun zelfstandigheid op. Het verlangen in Rusland naar herstel van zijn machtsposities botste daarom steeds heftiger op de nationale ambities in de Oost-Europese staten die na de val van de Berlijnse Muur echt soeverein wilden worden.

De voormalige Sovjet-ambassadeur Valentin Falin vatte de snelkookpan van 1989-1990 in één zin treffend samen. ‘De geschiedenis perste honderd jaar in honderd dagen samen’.