Als Amerika de sancties tegen Rusland opheft, brengt het de nonproliferatie van kernwapens in gevaar, betogen Andreas Umland en Mariana Budjeryn. Met de miliaire inmenging in Oekraïne schond Rusland het Boedapest Memorandum, op grond waarvan Oekraïne zijn kernwapens inleverde. Dat honoreren is niet de weg om Amerika weer 'groot' te maken.
door Mariana Budjeryn en Andreas Umland
Op de bijeenkomst van de VN Veiligheidsraad op 2 februari, door Oekraïne bijeengeroepen naar aanleiding van de escalatie van de gevechten in de Donbas, zei de versbenoemde Amerikaanse VN-ambassadeur Nikki Haley: ‘De VS zijn solidair met het volk van Oekraïne dat al drie jaar lijdt onder Russische bezetting en militaire interventies.’ Ze bevestigde ook dat de sancties als antwoord op de Russische annexatie van de Krim van kracht zouden blijven tot het schiereiland aan Oekraïne is teruggegeven.
Dit is bemoedigend, maar het is te vroeg om te juichen. De nieuwe president staat erom bekend dat hij zijn meningen snel inwisselt en zijn beleid jegens Rusland blijft een mysterie. Als Trump een begin maakt met de beloofde toenadering tot Rusland zal het steeds moeilijker worden de sancties in stand te houden. In de definitieve rekensom zou de Trump-administratie Oekraïnes veiligheid en territoriale integriteit een lastige maar onvoldoende zwaarwegende belemmering kunnen vinden voor een verbetering van de betrekkingen met Poetin.
Terwijl de huidige slechte relatie tussen de twee grootste kernmachten van de wereld een reden tot zorg is en de nieuwe VS-regering op zoek zou moeten gaan naar samenwerking met Rusland, waar mogelijk, mag ze tegelijkertijd haar principiële standpunt over Oekraïne niet in diskrediet brengen. Het moment is daar om de nieuwe regering eraan te herinneren dat internationale politiek geen biljarttafel is, maar eerder een spinnenweb, waar een ruk aan het ene uiteinde voelbaar is totaan de verste uithoeken. Het web waarin Oekraïnes territoriale integriteit verstrikt zit is het Verdrag over Nonproliferatie van Kernwapens.
Kernwapenvrij
In 1991, toen Oekraïne een onafhankelijke staat werd, erfde het op twee na grootste arsenaal aan tactische en strategische kernwapens van de bezweken Sovjet-Unie. Hoewel de operationele controle over het gebruik van deze wapens in Moskou bleef, had Oekraïne, als een van de legale opvolgersstaten van de USSR, een benijdenswaardige startpositie voor elke partij die droomde van proliferatie, benevens genoeg technologische en intellectuele capaciteit om binnen een paar jaar de controle over sommige van die wapens te verwerven.
Kievs aanvankelijke bedoeling om alle kernwapens op zijn grondgebied op te doeken maakte al snel plaats voor een genuanceerdere benadering, toen duidelijk werd dat het nieuwe ‘democratische’ Rusland dat oprees uit de puinhopen van de Sovjet-Unie behoorlijk wat trekken gemeen had met het oude Russische imperium. Russische politici uitten territroriale claims en stimuleerden separatisme op de Krim, terwijl Moskous' militairen irredentistische bewegingen in de Georgische provincies Zuid-Ossetië en Abchazië en in het Moldavische Transnistrië ondersteunden. Voor de Oekraïense leiders was dat bewijs genoeg dat Rusland bereid was desnoods met geweld de post-sovjet-grenzen te herzien.
Logischerwijs besloot Oekraïne daarop onderhandelingen te starten over veiligheidsgaranties door westerse overheden, om zich, in ruil voor het afstaan van zijn kernwapens, te beschermen tegen toekomstige Russische militaire, politieke en economische afpersing. Deze inspanningen resulteerden uiteindelijk in het ondertekenen van het Memorandum over Veiligheidsgaranties in ruil voor Oekraïnes toetreding tot het Nonproliferatieverdrag, ondertekend op 4 december 1994 in Boedapest.
Het Boedapest Memorandum, zoals het document sindsdien bekend staat, is onvolmaakt, zoals elk document dat is uit onderhandeld tussen partijen die als grote mogendheden verschillende opvattingen en belangen hebben. Het Memorandum bevestigt simpelweg de in het VN Charter en in de Akkoorden van Helsinki van de OVSE vastgelegde multilaterale verplichtingen om grenzen te respecteren en af te zien van geweld. Hetzelfde geldt voor de algemene nucleaire garanties die gewoonlijk door kernmogendheden worden afgegeven aan non-nucleaire deelnemers aan de overeenkomst.
Niet wettelijk bindend
Het is een diplomatiek ‘memorandum of understanding’, dat politieke beloftes vastlegt, maar geen wettelijk bindend verdrag, hoewel Oekraïne de verzekering kreeg dat Washington zijn politieke beloftes serieus neemt. Het Memorandum bevat ook geen sancties in geval van schending. De partijen kwamen gewoon overeen om in overleg te treden als zich een situatie zou voordoen waarbij de gedane beloftes van de ondertekenaars in het geding waren.
De betekenis van het Memorandum ligt dus niet in het bieden van nieuwe of robuuste veiligheidsgaranties. De betekenis ligt veel meer in de link tussen het handhaven van deze garanties en Oekraïnes toetreding tot het Nonproliferatieverdrag, waarmee ze een integraal onderdeel zijn geworden van de internationale afspraken over nonproliferatie.
Het ratificatieprotocol van het Nonproliferatieverdrag stelt uitdrukkelijk dat elke bedreiging van de territoriale integriteit en herziening van de grenzen van Oekraïne door een nucleaire mogendheid beschouwd zullen worden als ‘bijzondere omstandigheden die [Oekraïnes] hoogste veiligheidsbelangen in gevaar brengen’. Die formulering is letterlijk overgenomen uit artikel X van het Nonproliferatieverdrag, dat Oekraïne het recht geeft zich bij schending uit het verdrag terug te trekken en het een juridische aanleiding geeft opnieuw een kernwapenarsenaal te verwerven.
Ruslands annexatie van de Krim in maart 2014 en zijn directe militaire interventie in Oost-Oekraïne in augustus 2014 en opnieuw in januari-februari 2015 waren precies die buitengewone omstandigheden. Het was dan ook niet verrassend dat ze leidden tot een motie in het Oekraïense parlement dat het land zich moest terugtrekken uit het Nonproliferatieverdrag. Het was evenmin verrassend dat de publieke steun voor nucleaire herbewapening in 2014 steeg tot 43%, met disproportioneel grote steun onder jongeren. Ondanks de motie, die verworpen werd, en het groeiende besef dat de kernontwapening van Oekraïne een blunder was geweest, blijft het onwaarschijnlijk dat Oekraïne weer kernwapens zal gaan aanschaffen.
Maar de vrees bestaat dat Ruslands breuk met het Boedapest Memorandum het complete nonproliferatiebeleid ondermijnt. Dat een ondertekenaar van het Memorandum en een kernmacht, die deel uitmaakt van het Nonproliferatieverdrag, militaire middelen gebruikt om een kernwapenvrij buurland binnen te vallen welks territoriale integriteit het belooft heeft te garanderen, terwijl het ook nog eens schermt met zijn eigen status van kernmacht, is erg genoeg. Als de andere ondertekenaars de sancties voor deze inbreuk zouden opheffen, zouden ze het gehele internationale nonproliferatiebeleid totaal ongeloofwaardig maken, dat toch al zwaar onder druk staat.
De nieuwe regering Trump moet zich realiseren dat één manier om Amerika weer groot te maken is haar beloftes na te komen en aan de goede kant te staan in de voortdurende strijd tegen de verspreiding van kernwapens.
Andreas Umland is senior research fellow bij het Institute for Euro-Atlantic Cooperation in Kiev.
Mariana Budjeryn is a Stanton Nuclear Security Fellow at the Harvard Kennedy School’s Belfer Center. Her research concerns international nuclear nonproliferation regime and politics of nuclear disarmament of Ukraine, Belarus, and Kazakhstan after the collapse of the Soviet Union.