Volgens president Poetin moet de NAVO zich militair terugtrekken op haar grenzen van 1997. Dat het bondgenootschap nadien nieuwe lidstaten heeft toegelaten, is in de ogen van het Kremlin de zoveelste schending van de belofte dat de alliantie niet naar het oosten zou uitbreiden. Klopt dat verwijt of heeft Rusland zich pas later faliekant tegen de NAVO gekeerd?

Poetin Jaarlijkse presser december2021 fotoKremlinPresident Poetin tijdens zijn jaarlijkse persconferentie, december 2021. Foto Kremlin

door Hubert Smeets

President Poetin wil terug naar de Europese orde van dinsdag 27 mei 1997. Op die dag een kwart eeuw geleden ondertekenden Rusland en de NAVO in Parijs een Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security.

In dit akkoord spraken Rusland en de NAVO af dat ze elkaar niet meer als ‘tegenstanders’ zouden zien, zoals tijdens de Koude Oorlog, maar samen zouden gaan ‘bouwen aan een stabiel, vreedzaam en onverdeeld Europa, vereend en vrij ter wille van al zijn volkeren’. Die samenwerking zou gestalte krijgen via een Permanente Gemeenschappelijke Raad, waarin allerlei politieke en militaire kwesties konden worden besproken.

Beide partijen deden elkaar in Parijs verschillende beloftes. Zo beloofde het Kremlin door te gaan met de ‘democratisering’ van de Russische samenleving. De NAVO op haar beurt zegde toe dat ze ‘niet de intentie, noch plan of reden hadden om kernwapens te plaatsen op het grondgebied van nieuwe lidstaten’. De NAVO had toen zestien leden. Met de 'nieuwe' lidstaten, waarvan in dit akkoord sprake was, werd gedoeld op enkele voormalige Warschaupactlanden.

Die uitbreiding in Midden- en Oost-Europa was destijds niet onomstreden. De overeenkomst die bijna 25 jaar geleden in Parijs werd ondertekend, had een tweeledig doel. Enerzijds wilde de NAVO de regering van Rusland met politieke en militaire veiligheidsgaranties tegemoet komen en Moskou structureel bij de beraadslagingen van het Atlantisch bondgenootschap betrekken. Tegelijkertijd mocht de deur worden geopend voor Polen, Tsjechië, Hongarije en andere voormalige 'satellietstaten' uit het zogeheten Sovjetkamp die in de jaren negentig lid graag wilden worden van de NAVO en daartoe ook door hun kiezers in eigen land werden aangespoord.

Onmiddellijk en wel nu

Moskou wil deze overeenkomst van 1997 nu herinterpreteren en heeft daartoe medio december twee conceptverdragen aan de NAVO en aan de Verenigde Staten ter ondertekening voorgelegd. Niet over een tijdje maar ‘onmiddellijk, en wel nu’, zoals Poetin zei tijdens zijn jaarlijkse persconferentie.

In artikel 4 van het Russische conceptverdrag met de NAVO is de passage uit het akkoord van 1997 ingrijpend geamendeerd. In de ‘nieuwe lidstaten’ van na 1997 mogen volgens Rusland niet alleen geen atoombommen worden geplaatst, maar mag de alliantie ook geen troepen en wapens stationeren. Met deze bepaling wil Rusland vastleggen dat er geen buitenlandse militairen meer mogen trainen in bijvoorbeeld Estland, Letland, Litouwen, Polen, Slowakije, Hongarije, Bulgarije, Roemenië en andere (voormalige satelliet)staten die na 1997 lid zijn geworden.

Ook de Verenigde Staten kregen een akkoord voorgelegd. Volgens artikel 4 van het conceptakkoord met de Verenigde Staten moet Amerika voorkomen dat er ten oosten van de 1997-grens nieuwe lidstaten worden toegelaten en elk verzoek daartoe van een voormalige Sovjetrepubliek zelfs ronduit afwijzen. De eerste clausule heeft betrekking op bijvoorbeeld Zweden en Finland, de tweede op Oekraïne, Georgië en Moldavië.

President Poetin staaft zijn eisenpakket met het argument dat de NAVO haar eerdere beloften over uitbreiding in oostelijke richting heeft geschonden. Deze beschuldiging uitte hij in 2007 voor het eerst zeer nadrukkelijk in een toespraak voor de jaarlijkse Security Conference in München.

Maar klopt dat ook? Is Rusland in de jaren negentig om de tuin geleid door de Atlantische alliantie? Het antwoord is veel minder eenduidig dan Poetin doet voorkomen.

Geen inch oostwaarts

Het verwijt dat de NAVO een belofte heeft gebroken, gaat terug op de befaamde woorden ‘geen inch oostwaarts’ van James Baker, de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken onder president George Bush sr. die na de val van de Berlijnse Muur in 1989 met de regering van Sovjetpresident Michaïl Gorbatsjov onderhandelde over de bondgenootschappelijke toekomst van het nieuwe, herenigde Duitsland.

In februari 1990 had Baker tegen zijn Sovjetcollega Edoeard Sjevardnadze gezegd: ‘We understand that not only for the Soviet Union but for other European countries as well it is important to have guarantees that if the United States keeps its presence in Germany within the framework of NATO, not an inch of NATO's present military jurisdiction will spread in an eastern direction.’

President Bush had Baker vervolgens teruggefloten, waarna Bush en Gorbatsjov het eind mei in Washington toch eens waren geworden. Bush zei daar: ‘Als Duitsland niet in de NAVO wil blijven, heeft het het recht om een andere weg te kiezen.’ Daarna trok Gorbatsjov zonder mankeren de finale conclusie: ‘De Verenigde Staten en de Sovjet-Unie zijn het met elkaar eens dat het herenigde Duitsland zelf mag besluiten van welk bondgenootschap het lid wil zijn.’ Met andere woorden: het lidmaatschap van de NAVO was een vrije keuze van Duitsland en geen gebod of verbod van een van de twee atoommachten en winnaars van de Tweede Wereldoorlog. Eind 1990 werd het zelfbeschikkingsrecht van alle landen binnen de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) verder aangescherpt en vastgelegd in het Charter van Parijs. Ook Moskou zette zijn handtekening.

Begin jaren negentig maakten vier andere lidstaten van het voormalige Warschaupact kenbaar te willen toetreden tot de NAVO. De eerste landen die hun belangstelling toonden, waren Polen, Tsjechië, Slowakije en Hongarije. Na enig dralen zette de Amerikaanse president Bill Clinton in 1994 in Praag de deur op een kier met de gevleugelde woorden: ‘The question is no longer whether NATO will take on new members, but when and how.’


NAVO sinds 1949Uitbreiding van de NAVO sinds oprichting in 1949. Beeld NATO

Wisselvallige Jeltsin

Wat Rusland daarvan vond, was niet altijd even duidelijk. President Boris Jeltsin en andere hoge functionarissen zonden indertijd vaak tegenstrijdige signalen uit. Nu eens sprak Jeltsin van een ‘koude vrede’ en neigde het Kremlin naar een resoluut veto, dan weer liet het doorschemeren dat de soep toch niet zo heet zou worden gegeten als die eerder was opgediend. Een enkele keer slikte Poetins voorganger Jeltsin zijn bezwaren tegen uitbreiding zelfs in, zij het schoorvoetend. Zo ging hij op een avond in augustus 1993 in Warschau, pratend en zeker ook drinkend met de Poolse president Lech Walesa, akkoord met lidmaatschap van Polen. Zijn raadslieden, onder wie minister Pavel Gratsjov van Defensie, probeerde hem naderhand te overtuigen dat hij terug moest roeien. Maar Jeltsin deed dat niet. In Praag maakt hij zijn standpunt, dat de voormalige Warschaupactlanden autonoom hun toekomst moesten kunnen bepalen, publiekelijk bekend op een persconferentie. Pas toen Jeltsin  terug was in eigen land liet hij zijn oren weer hangen naar zijn Kremlinadviseurs, die het Westen niet tegemoet wilden komen en juist wensten dat Moskou een veto zou uitspreken.

Een van hen was de academicus Sergej Karaganov, hoogleraar internationale betrekkingen in Moskou, die de president medio 1995 voorhield dat er maar twee opties voor Rusland waren: of zelf lid worden van de NAVO of de OVSE (Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa) zo optuigen met een mandaat van de Verenigde Naties dat dit pan-Europese samenwerkingsorgaan de NAVO zou gaan overvleugelen. Moskou moest zijn eisen zo opschroeven dat het de ‘heersende klassen in het Westen’ duidelijk zou worden dat een andersoortige uitbreiding van de NAVO ‘te riskant of te kostbaar’ zou worden voor het Atlantische bondgenootschap.

Primaat der binnenlandse politiek

De wisselvalligheid van Jeltsin was geen incident maar een patroon. Volgens de Russische historicus Sergej Radtsjenko, hoogleraar geschiedenis aan de Universiteit van Cardiff, werd het beleid van het Kremlin meer bepaald door binnenlands politieke overwegingen dan door het primaat van de buitenlandse politiek. De houding van Jeltsin hing af van de machtspositie die de eerste postcommunistische president van Rusland in de binnenlandse arena had, aldus Radtsjenko in zijn studie Nothing but humiliation for Russia’: Moscow and NATO’s eastern enlargement, 1993-1995.

Vanaf de ontmanteling van de Sovjet-Unie eind 1991 en ook na de invoering van een nieuwe grondwet in 1993 had Jeltsin te maken met een parlement dat werd gedomineerd door communisten en/of nationalisten. Wanneer hij die tegenstanders aankon en hij binnenlands voldoende politieke steun dacht te hebben, was Jeltsin over het algemeen milder gestemd over eventuele uitbreiding. Kreeg de (communistische) oppositie de wind in de zeilen, dan voelde Jeltsin zich gedwongen om een hardere positie in te nemen tegen de NAVO.

Dat laatste was het geval vanaf 1996. Dat jaar leek het erop dat de communistische leider Zjoeganov tot president van Rusland zou worden gekozen. Met de hakken over de sloot wist Jeltsin, gesteund door een schaamteloos media-offensief, zijn herverkiezingen in de late lente alsnog veilig te stellen. Maar binnen Rusland bleef zijn positie sindsdien zwak. Ook het buitenlandse beleid werd daardoor beïnvloed. Onder druk van de oppositie had Jeltsin eerder dat jaar de voormalige inlichtingenofficier en arabist Jevgeni Primakov tot minister van Buitenlandse Zaken benoemd.

Radtsjenko vat deze pendule tussen binnenlandse politiek en buitenlands beleid zo samen: ‘Uitbreiding van de NAVO was prima aanvaardbaar, zolang ze Rusland de status van sleutelpartner en bondgenoot van de Verenigde Staten gaf.’ Rusland zag voor zichzelf ook een lidmaatschap in het verschiet liggen. Zoals minister Andrei Kozyrev van Buitenlandse Zaken het in december 1991 had gezegd: ‘We are raising the question of Russia’s admission to NATO, although we are prepared to regard this as a long-term political goal’.

Zo zag de Amerikaanse regering het ook. Rusland moest het doen met een rol in een nogal vaar Partnership for Peace. Jeltsin vond dat partnerschap aanvankelijk een 'briljant' idee, 'geniaal' zelfs. Maar toen medio jaren negentig duidelijk werd dat eerst de voormalige satellietstaten uit het Sovjetblok aan de beurt zouden zijn, veranderde de positie van het Kremlin.

Als reden dat Rusland pas later eventueel zou worden uitgenodigd voor de NAVO werd de politieke instabiliteit in Moskou opgevoerd. Weliswaar was Rusland in oktober 1993 aan een reactionaire coup door een gewapend parlement ontsnapt,. de wittebroodsweken van een democratiserend Rusland waren vanaf dat moment wel voorbij. President Jeltsin moest toenadering zoeken tot de niet-westerse krachten in Rusland. ‘Boris Jeltsin zocht toen naar binnenlandse legitimatie als de verdediger van net nationale belang tegenover westerse omsingeling’, schrijft Radtsjenko in Nothing but humiliation for Russia.  Waarna hij als volgt afsluit: ‘Het is moeilijk om het Witte Huis de schuld te geven: zij waren realisten. Maar door té realistisch te zijn en niet voldoende idealistisch op een moment dat zij het verschil hadden kunnen maken, droegen ze eraan bij dat Ruslands imperialistische heropleving een self-fulfilling prophecy werd’.

Wim Kok en Hans van Mierlo

Ook de Nederlandsche regering werd in de jaren negentig met deze golfbewegingen geconfronteerd. Een ambtelijke notitie voor minister Hans van Mierlo van Buitenlandse Zaken vatte deze zo samen: ‘Het gedrag van de Russische Federatie is niet consistent. Nu eens fulmineert president Jeltsin dat uitbreiding taboe is, dan weer oppert minister Primakov [van Buitenlandse Zaken, hs] de mogelijkheid van één en – slechts – politiek lidmaatschap van de Midden-Europese landen. Het meest waarschijnlijk is dat aan Rusland duidelijk wordt dat de uitbreiding “onafwendbaar” is en het onderzoekt hoe de schade beperkt kan worden.’ Immers, enerzijds heerst er tussen de NAVO en Rusland historisch wantrouwen, anderzijds zijn er de noodzaak en de voordelen van samenwerking.

Van Mierlo ervoer die ambivalentie ook aan den lijve toen hij in juni 1996 in Berlijn zijn collega Primakov ontmoette tijdens een vergadering van de Noord-Atlantische Samenwerkingsraad. Primakov, de geestelijk vader van het concept ‘multipolaire wereldorde’ waarmee Rusland de nieuwe Pax Americana te lijf wil gaan, had zich in een speech mild uitgelaten over uitbreiding van de NAVO. Toen Van Mierlo hem in de marge van de bijeenkomst ‘bedankte voor zijn constructieve opstelling’, reageerde Primakov instemmend: ‘People should not exaggerate the stupidity of us Russians.’

Hetzelfde merkte premier Wim Kok toen die in maart 1997 poolshoogte ging nemen in Moskou. Tijdens een lunch in het Kremlin zei Jeltsin ‘met klem dat Rusland tegen iedere uitbreiding van de NAVO gekant bleef’. Dat voornemen zou ‘een grote vergissing zijn van de VS en alle landen die de VS volgen.’ Tegelijkertijd benadrukte de president dat Rusland geen pretenties had tegenover de buurlanden, ook niet jegens Oekraïne rond de Krim, maar wilde vasthouden aan de Helsinki-akkoorden, waar Oost en West in 1975 hadden vastgelegd dat er niet zou worden gemorreld aan de bestaande grenzen van Europa.

EU oostwaartsNRC
Uitbreiding van de EU. Beeld NRC Handelsblad

Niet of maar wanneer

Ondanks deze stemmingswisselingen in het Kremlin zette de NAVO haar uitbreidingsbeleid conform de formule van Clinton (‘not whether, but when’) door. In datzelfde jaar 1997 werden Polen, Hongarije, Tsjechië en Slowakije daarom uitgenodigd om lid te worden. In 1999 traden de eerste drie landen echt toe. In 2004 zouden Slowakije, alle andere ex-Warschaupactlanden en de voormalige Sovjetrepublieken Estland, Letland en Litouwen volgen.

Binnen de alliantie bestond eind jaren negentig, begin deze eeuw de hoop dat het speciale verdrag met Rusland, dat eind mei 1997 in Parijs was gesloten, de door Rusland gevoelde dreiging van deze nakende uitbreiding tenminste zou verzachten. Over het uitdijen van de Europese Unie maakte de NAVO zich geen zorgen. De expansie van de EU leek voor het Kremlin geen halszaak.

Die verwachtingen leken lang ook reëel. Weliswaar waren er talrijke westerse (oud)diplomaten en politci die waarschuwden voor een Russische tegenreactie op termijn – de Amerikaanse oud-ambassadeur George Kennan noemde het beleid van Clinton ‘the most fateful error of American policy in the entire post-cold-war era’ – en reageerde Primakov zeer negatief op de NAVO-bombardementen op Servië en Kosovo in 1999, het Kremlin bleef nog enige tijd meerstemmig. Het Westen was niet dé tegenstander, zoals in 2015 expliciet zou worden opgeschreven in de veiligheidsdoctrine van Rusland. Zeker na de terreuraanslagen van 9/11 dacht de toen nog jonge president Vladimir Poetin dat Rusland en Amerika een gezamenlijk front zouden kunnen gaan vormen tegen islamitische terreur in Oost én West. Als beide supermachten goed zouden samenwerken en de NAVO in het voetspoor hiervan een ‘meer politiek dan militair’ bondgenootschap zou worden, dan zou het Kremlin zijn negatieve houding tegen uitbreiding wel eens kunnen gaan heroverwegen, zei Poetin bijvoorbeeld in oktober 2001.

Ruim een half jaar later leek hij zijn weerzin tegen de NAVO nog verder te hebben afgezwakt. Als de drie Baltische landen lid zouden worden van het westerse bondgenootschap was dat volgens Poetin ‘geen tragedie’ zolang er tenminste ‘geen nieuwe militaire infrastructuur’ zou worden geïntroduceerd.

Eigengereide George Bush jr.

De Amerikaanse president George Bush jr. schatte deze signalen na 9/11 echter niet op waarde. Meteen in 2002 werd het Kremlin geconfronteerd met een nieuw en vooral eigengereider buitenlands beleid van het Witte Huis. Zo trok Amerika zich in juni dat jaar eenzijdig terug uit het bilaterale akkoord tegen Anti-Ballistic Missiles, het ABM-verdrag uit 1972 waarmee de detente tijdens de Koude Oorlog een vlucht had genomen. In 2003 trok Bush met louter een ‘coalition of the willing’ maar zonder VN-mandaat ten strijde tegen het regime van Saddam Hoessein in Irak.

Vier jaar later hield Poetin zijn veel minder welwillende speech in München. Daarmee markeerde hij een fundamentele ommekeer in de Russisch-Atlantische betrekkingen, die in de 15 jaar daarna alleen maar verder zouden verslechteren.