Moskou wil van te voren worden ingelicht als buitenlandse marineschepen gebruik maken van de Noordelijke Zeeroute. Door de opwarming van de aarde wordt deze route steeds langer ijsvrij en zal in de toekomst vaker worden benut voor scheepvaartverkeer tussen de Atlantische en de Stille Oceaan. Maar Rusland wil niet dat oorlogsschepen daar zomaar gaan varen. Probleem is dat het internationale recht de Russische aanpak niet toestaat, schrijft zeerechtjurist Alex Oude Elferink.
door Alex Oude Elferink
Een hoge Russische defensiefunctionaris, Michaïl Mizintsev, heeft aangekondigd dat vanaf 2019 een meldingsplicht geldt voor buitenlandse marineschepen die willen varen over de Noordelijke Zeeroute. Mizintsev vertelde aan het Russische persbureau Spoetnik dat nieuwe wetgeving in de maak is om een juridisch vacuüm in het gebruik van de Noordelijke Zeeroute op te vullen.
Uit de verklaring van Mizintsev is niet duidelijk waarom de Russische Federatie op dit moment de wijziging van zijn wetgeving voor buitenlandse marineschepen bekend maakt. Misschien is de timing bedoeld om de aandacht af te leiden van het geschil tussen de Russische Federatie en Oekraïne over de Zee van Azov en de Straat van Kertsj.
Daarnaast past deze stap in de pogingen van de Russische Federatie en voordien de Sovjet-Unie om de zeeën ten noorden van Siberië te ‘nationaliseren’. Ten slotte kan het besluit een verlate reactie zijn op het aannemen van de Polar Code door de Internationale Maritieme Organisatie van de Verenigde Naties in 2014. De Polar Code behelst afspraken voor scheepvaart ter bescherming van het milieu in de poolgebieden. Hoewel deze multilaterale regeling tot stand is gekomen met de instemming van de Russische Federatie, wil Moskou door de nieuwe meldingsregel mogelijk aangeven dat het niet bereid is om zijn speelruimte voor unilaterale actie op te geven.
De rode lijn is de Noordelijke Zeeroute, de blauwe lijn de traditionele route tussen de Atlantische en Stille Oceaan door het Suezkanaal
De Noordelijke Zeeroute verbindt de oostkust van de Verenigde Staten en Canada en West-Europa via Russische wateren in de Noordelijke IJszee met het Verre Oosten. In de afgelopen jaren is vooral naar het mogelijke commerciële belang van de route gekeken. Het smelten van zeeijs zou de route aantrekkelijker kunnen maken voor koopvaardijschepen dan de veel langere route door het Suezkanaal. In vergelijking scheelt het wel 14 dagen varen. In augustus 2017 voer voor het eerst een zware Russische olietanker ‘om de noord’ van Noorwegen naar Zuid-Korea, zonder gebruik te hoeven maken van ijsbrekers. Een jaar later testte de Deense rederij Maersk de route met een containerschip dat temperaturen tot min 25 graden aankan.
Strategisch belang
Voor Rusland is de route van groot belang voor het vervoer van olie en vloeibaar gas naar Azië. In 2017 heeft president Poetin al eens zijn wens geuit om het recht op transport van olie en gas 'om de noord' exclusief toe te kennen aan schepen onder Russische vlag. Bij het ontvouwen van zijn plannen voor zijn laatste termijn als president dit jaar repte hij daar niet van, maar zei veel te verwachten van de ontwikkeling van de noordelijke havens. 'We versterken het transport, de navigatie en de militaire infrastructuur, waardoor wij Ruslands strategische belangen in deze regio zullen garanderen.' Rusland streeft naar een vertienvoudiging van het transportvolume langs de Noordelijke Zeeroute in 2025 tot 80 miljoen ton.
Als toelichting op de aangekondigde meldingsplicht voor oorlogsschepen eerder deze week koppelde politicoloog Nikolaj Sjljamin de maatregel aan het handelsbelang voor Rusland. ‘Het is een handelsroute die een grote rol kan gaan spelen in de ontwikkeling van de Russische economie. Het is zonder meer noodzakelijk om de route te controleren en de toegang ertoe te beperken.’
Sommige westerse journalisten menen dat de meldingsplicht voor buitenlandse marineschepen juridisch onhoudbaar is. Dat lijkt echter wat kort door de bocht. Mizintsev verwijst naar de Noordelijke Zeeroute. De route wordt beheerd door de Noordelijke Zeeroute Administratie van de Russische Federatie. De Administratie is onder andere verantwoordelijk voor de infrastructuur van de route en het aanbieden van loodsdiensten en ijsbrekers om schepen langs de route te begeleiden.
Als Mizintsev met zijn opmerkingen bedoelt dat voor buitenlandse marineschepen die gebruik willen maken van de diensten van de Noordelijke Zeeroute Administratie een meldingsplicht zal gelden vanaf 2019, dan is de ophef over zijn verklaring een storm in een glas water. Aan gebruik van de Noordelijke Zeeroute kunnen dergelijke voorwaarden worden verbonden. Dit is echter niet het einde van het verhaal.
Recht van onschuldige doorvaart
Buitenlandse marineschepen zijn niet verplicht om gebruik te maken van de diensten van de Noordelijke Zeeroute Administratie en kunnen daarnaast door Russische zeegebieden varen met inachtneming van het internationale recht. Het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee geeft aan dat drie regimes hierbij relevant zijn. In de territoriale zee, die in het geval van de Russische Federatie net als voor de meeste landen 12 zeemijl is, geldt het recht van onschuldige doorvaart. Dit recht legt beperkingen op aan schepen in doorvaart, zo dienen onderzeeboten aan de oppervlakte te varen en mogen vliegtuigen niet opstijgen van of landen op een schip, maar het is ook toegekend aan marineschepen en het Verdrag vereist niet dat marineschepen hun doorvaart vooraf melden aan de kuststaat.
Voorbij de territoriale zee, in de exclusieve economische zone van de Russische Federatie geldt onder het Zeerechtverdrag de vrijheid van scheepvaart. Hier gelden geen bijzondere beperkingen voor marineschepen en is ook geen sprake van een meldingsplicht. Onduidelijkheid bestaat wel over het regime van een aantal zeestraten tussen het Russische vasteland en eilanden ten noorden van deze kust en tussen deze eilanden. Het Zeerechtverdrag geeft aan dat voor zeestraten die voor de internationale scheepvaart worden gebruikt het recht van doortocht geldt. Dit recht van doortocht is gedefinieerd als de ‘vrijheid van scheepvaart en de vrijheid van overvliegen uitsluitend ten behoeve van een ononderbroken en snelle doortocht van de zeestraat’. Dit betekent bijvoorbeeld dat schepen in een zeestraat geen militaire oefeningen mogen doen.
Zeestraten - binnenwateren of niet?
Het is echter de vraag of de zeestraten ten noorden van het Russische vasteland zijn aan te merken als zeestraten die voor de internationale scheepvaart worden gebruikt. Dit is wel de positie van onder andere de Verenigde Staten. De Russische Federatie wijst deze positie echter af en stelt dat de zeestraten deel uitmaken van de Russische binnenwateren, waar doorvaart alleen mogelijk is met de toestemming van de kuststaat. Door de vrijwel volledige afwezigheid van internationale scheepvaart in dit gebied lijkt de Amerikaanse positie moeilijk verdedigbaar.
De analyse van het Zeerechtverdrag zou niet compleet zijn zonder artikel 234, de zogenaamde ‘Arctic exception’, te noemen. Dit artikel staat kuststaten toe om in met ijs bedekte gebieden ter bescherming van het milieu regels op te stellen die afwijken van het hierboven geschetste algemene regime. Echter, nog los van de vraag of dit zonder meer een meldingsplicht mogelijk zou maken, is artikel 234 überhaupt niet van toepassing op marineschepen. Deze genieten zogenaamde soevereine immuniteit en kuststaten kunnen hun regelgeving over de bescherming van het zeemilieu niet opleggen aan buitenlandse marineschepen. Wel is hun vlaggenstaat verplicht te zorgen dat zijn schepen ‘voor zover redelijk en uitvoerbaar, handelen in overeenstemming met’ de milieuregels van het Zeerechtverdrag.
Het blijft afwachten hoe de Russische Federatie de regels voor buitenlandse marineschepen precies zal formuleren en wat de reactie van andere staten daarop zal zijn. De Amerikaanse praktijk tegenover China in de Zuid-Chinese Zee suggereert dat de VS hun rechten zullen willen bevestigen door marineschepen naar het gebied te sturen om daar te opereren overeenkomstig de Amerikaanse visie op het internationale recht.