President Loekasjenko van Wit-Rusland wil geen paladijn van het Kremlin zijn. Nu de Oekraïne-crisis de geopolitieke verhoudingen op zijn kop heeft gezet en president Trump geen helder beleid voert, voelt ook Wit-Rusland de economische en militaire druk van Rusland toenemen. President Loekasjenko haalde vorige week fel uit naar Moskou: geen Russische luchmachtbasis, geen permanente Russische troepen, geen sancties tegen Wit-Russische exportprodukten. Volgens Ruslandexpert Tony van der Togt staat Minsk op een tweesprong. Als het Westen zwijgt, is verdere inmenging vanuit Moskou denkbaar.

door Tony van der Togt

Lange tijd werd Wit-Rusland beschouwd als Ruslands trouwste bondgenoot binnen de voormalige Sovjet-Unie. Het land is weliswaar formeel onafhankelijk, maar is ook nauw verbonden met Rusland in een gezamenlijke Uniestaat, in de Euraziatische Economische Unie en in de militaire Collectieve Veiligheidsverdragsorganisatie. Bovendien is Minsk in hoge mate economisch afhankelijk van Rusland, vooral vanwege de import van olie en gas tegen vriendenprijzen en de inkomsten uit de doorvoer naar Europa.

LukashenkoPutin Zapad2013Loekasjenko en Poetin tijdens de militaire oefening Zapad 2013. Fotot Kremlin.

Alleen op die manier kon president Loekasjenko fundamentele economische hervormingen uit de weg gaan en bleef het land voor westerlingen een vriendelijke variant op de Sovjet-Unie: ‘communism with a cappucino’.  Grote delen van de economie zijn nog altijd in handen van de staat en van een kleine groep van Loekasjenko-getrouwen. Loekasjenko zelf is een voormalige kolchoze-baas en zo wenst hij ook graag het land te besturen, waarvan hij al sinds 1994 president is. Waar Minsk oogt als een vriendelijke stad, leven grote delen van het platteland nog deels als in de Sovjet-tijd en lijkt ook de mentaliteit daar weinig veranderd. Door Russische subsidies bleef het land stabiel en werden sociale voorzieningen grotendeels gehandhaafd. Dat verklaart de populariteit van 'batka' (vadertje), zoals Loekasjenko wel liefkozend genoemd wordt, bij grote delen van de bevolking.

Voor de interne oppositie, hoofdzakelijk bestaande uit nationalisten en westerse liberalen,  is het systeem echter een stuk minder vriendelijk. Ernstige mensenrechtenschendingen en gefraudeerde verkiezingen zorgden ervoor dat politieke relaties tussen Minsk en het Westen in de ijskast belandden. Het land werd door harde westerse sancties getroffen (vooral visumbeperkingen en bevriezing van tegoeden in het buitenland), de president weggezet als ‘laatste dictator van Europa’ en de relaties met de EU zijn nog altijd gebaseerd op een verouderd handelsverdrag met de Sovjet-Unie.

Toch heeft met name de Oekraïne-crisis de geopolitieke verhoudingen flink op zijn kop gezet. En dat heeft de positie van Wit-Rusland niet onberoerd gelaten. Ineens voelt ook dit land de druk van Rusland in hogere mate dan voorheen. Eerder waren er ook wel eens spanningen in de relaties met Moskou, zoals tijdens de Russisch-Georgische oorlog in 2008 en in diverse conflicten rond olie- en gasprijzen. Maar die rond Oekraïne lijken toch harder aan te komen: eigen soevereiniteit, onafhankelijkheid en territoriale integriteit staan ineens op het spel.

De Russische annexatie van de Krim en de Russische destabilisatie van Oost-Oekraïne leidden tot grote bezorgdheid in Minsk. Loekasjenko nam openlijk afstand tot Moskou, erkende de annexatie van de Krim niet en wierp zich op als bemiddelaar tussen Moskou, Kiev en het Westen. Op die manier werd Minsk het toneel van twee opeenvolgende ‘Minsk akkoorden’ die een wapenstilstand en uiteindelijk een politieke regeling moeten bevorderen. Tot nu toe met beperkt resultaat.

Mislukt Europees beleid

De nieuwe geopolitieke confrontatie in Europa bracht Loekasjenko ertoe toenadering tot het Westen te zoeken en andere niet-westerse partners te engageren, waaronder ook China.

Wegens de mensenrechtensituatie en harde politieke repressie domineerden lange tijd sancties de relaties met de EU en de VS. Maar door de onafhankelijke positie van Wit-Rusland rond de Oekraïne-crisis en door enige verbetering in de interne politieke situatie (vrijlating van politieke gevangenen en minder repressie rond de verkiezingen) stond de EU nu open voor constructieve dialoog en mogelijke samenwerking. In februari 2016 werden dan ook de meeste sancties tegen Wit-Rusland opgeheven. Daarmee gaf de EU feitelijk toe, dat de politiek van sancties om Minsk te dwingen fundamentele politieke en economische hervormingen door te voeren is mislukt en dat dit beleid alleen maar tot grotere afhankelijkheid van Rusland heeft geleid.

BelarusEconomie

Dit past in een breder patroon, waarbij de EU in zijn Oostelijk Partnerschapsbeleid erkent dat verschillende partners verschillende ambities hebben in hun relaties met de EU. Sommige landen willen nauwe associatie en integratie in de interne markt. Oekraïne, Georgië en Moldavië streven daar naar, hoewel Rusland hun pro-Europese koers blijft proberen te ondergraven en daarbij soms ook enig succes heeft, zoals de recente verkiezing van een meer pro-Russische president in Moldavië aantoont. Andere zijn niet van plan het model van de EU over te nemen, maar zoeken wel naar constructieve relaties op een andere basis. Daartoe behoort ook Wit-Rusland.

Overigens heeft de toenadering van Minsk tot nu toe slechts beperkte resultaten voor Wit-Rusland opgeleverd. Een hervatting van dialoog is positief. Maar zolang Loekasjenko geen fundamentele economische hervormingen doorvoert, waaronder privatiseringen, hoeft hij niet op leningen van IMF, EBRD of EIB te rekenen, waarmee hij zijn afhankelijkheid van Rusland zou kunnen verminderen.

Permanente pressie van Moskou

Moskou weet dit maar al te goed en blijft Minsk onder druk zetten in de onderhandelingen over olie- en gasprijzen die telkens opnieuw moeten worden heronderhandeld. Daarmee kunnen Gazprom en andere Moskouse onderhandelaars concessies afdwingen op politiek of economisch gebied. Zo werd Minsk enkele jaren geleden gedwongen om delen van het pijpleidingennetwerk af te staan aan Gazprom. Wit-Rusland kan vaak niet anders dan toegeven omdat het afhankelijk is van transit-fees bij de doorvoer van olie en gas naar Europa en van de lage binnenlandse energiekosten, ook in de industrie, die het gevolg zijn van deze indirecte Russische subsidies. Behalve export/doorvoer van olie en gas en chemicaliën heeft Wit-Rusland westerse markten weinig te bieden. Het land blijft zeer afhankelijk van markten in de landen van de voormalige Sovjet-Unie en van overmaking van salarissen van Wit-Russen die met name in Rusland werken. Hoewel Minsk probeert ook energie te importeren uit andere regio’s (zelfs uit Venezuela) is dit altijd nog een stuk duurder dan het uit Rusland te importeren.

Recent speelden geschillen ook op in de bredere handelsrelaties, die onder druk kwamen te staan door de Wit-Russische weigering om mee te gaan in de Russische sancties tegen het Westen, met name een verbod op invoer van een hele reeks van agrarische producten en levensmiddelen. Die landbouwproducten belandden daarom al gauw via Wit-Rusland in Russische supermarkten. Moskou nam vervolgens maatregelen om importen uit Wit-Rusland scherper te controleren op in Rusland verboden waar.

Recent heeft Rosselchoznadzor, het Russisch agentschap belast met controle op voedsel en voedselveiligheid, nog extra maatregelen genomen. Ineens voldeden ook allerlei Wit-Russische producten niet meer aan de Russische standaard, wat Loekasjenko bij zijn persconferentie tot een harde persoonlijke aanval op het hoofd van dit agentschap bracht.

Conflict over visumvrij reizen

Bovenop deze economische spanningen tussen Minsk en Moskou is nu ook een nieuw geschil aan het licht getreden. Omdat hij toenadering tot het Westen en andere partners zoekt streeft Loekasjenko naar nauwere samenwerking met de EU op het gebied van vrij personenverkeer en migratie. Daarom geldt vanaf medio februari visumvrijdom voor burgers uit 80 landen (waaronder uit de EU), mits ze voor niet meer dan 5 dagen Wit-Rusland bezoeken en binnenkomen via de internationale luchthaven van Minsk.

Onlangs herstelde Rusland de grenscontroles met Wit-Rusland. Dat schoot Loekasjenko intussen in het verkeerde keelgat. Volgens hem staat dit op gespannen voet met Russische verplichtingen in het kader van de Uniestaat van Rusland en Wit-Rusland. Deze betrekkelijk papieren statenbond regelt dat Rusland en Wit-Rusland op allerlei terreinen steeds nauwer met elkaar samenwerkt. Ze garandeert ook vrij personenverkeer tussen beide landen. Rusland kan dit soort maatregelen dus niet zo maar unilateraal afkondigen. De Russische handelssancties tegen het Westen zijn overigens ook unilateraal en buiten de Euraziatische Economische Unie om afgekondigd, terwijl het hier gaat om een Douane Unie waarvan Rusland en Wit-Rusland beide deel uitmaken.

Dat al deze geschillen nu zo hoog oplopen en in Russische media al tot speculaties leiden dat Wit-Rusland misschien wel uit de Euraziatische Economische Unie en de militaire Collectieve Veiligheidsverdragsorganisatie wil stappen, komt door de oplopende spanningen in Oost-Europa, inclusief de maatregelen die de NAVO heeft genomen om meer zekerheid en bescherming te bieden aan Baltische NAVO-lidstaten en Polen.

Angst voor Krim-scenario

Door de geopolitieke situatie rond Oekraïne is voor Rusland ook het militaire belang van Wit-Rusland toegenomen. In tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht beschikt Rusland in Wit-Rusland slechts over enkele beperkte militaire faciliteiten, gekoppeld aan een geïntegreerde luchtverdediging. Al enige tijd probeert Moskou Wit-Rusland er daarom toe te bewegen een nieuwe Russische luchtmachtbasis op zijn grondgebied te accepteren. Loekasjenko heeft dit tot nu toe hard afgewezen en gesteld dat hij geen behoefte heeft ‘aan buitenlandse troepen’ in Wit-Rusland.

Tegelijk benadrukt Wit-Rusland steeds vaker zijn onafhankelijke en neutrale positie en ondersteunt Loekasjenko nu ook openlijk Oekraïne’s ‘strijd om onafhankelijkheid’. Hij had al eerder aangegeven, dat in geen geval Wit-Russisch grondgebied mocht worden gebruikt voor agressie tegen het buurland. De nieuwe maatregelen van de NAVO met beperkte troepenopbouw in de Baltische staten en Polen leidden in Minsk tot minder bezorgdheid dan de toenemende agressieve opstelling van Moskou.

De nieuwe militaire doctrine van Wit-Rusland richt de aandacht op de bestrijding van mogelijke ‘kleurenrevoluties’, die vanuit het buitenland zouden worden geïnstigeerd en een politieke coup in Minsk zouden willen bewerkstelligen. Maar Loekasjenko denkt daarbij niet per definitie aan het Westen. Al enkele malen heeft Minsk er met eigen militaire oefeningen blijk van gegeven dat het niet uitsluit dat zo'n dreiging ook wel eens uit het Oosten zou kunnen komen. Dat is ook niet zo verwonderlijk. In nationalistische kringen in Moskou is daartoe al enkele malen expliciet opgeroepen, onder meer door voormalig SVR-generaal Resjetnikov, tot voor kort directeur van het Russisch Instituut voor Strategische Studies onder de President (RISS), zoals een voormalig RISS-medewerker op zijn Facebook-pagina uit de doeken deed.

Aangezien Poetin een vergelijkbare achtergrond heeft als Resjetnikov is het niet ondenkbaar dat diens adviezen in het Kremlin serieuzer genomen worden dan door Russisch Buitenlandse Zaken en aan hen gelieerde Moskouse denktanks. Uiteindelijk speelde de besluitvorming rond de annexatie van de Krim zich ook af in zeer beperkte kring en kreeg minister van Buitenlandse Zaken Lavrov, die mogelijk niet eens bij de besluitvorming betrokken was, pas achteraf de ondankbare taak de actie uit te leggen aan de buitenwereld.

Daarmee zijn de zorgen over een mogelijk Krim-scenario in Wit-Rusland toegenomen, al gaat niet iedereen in de ‘expertgemeenschap’ in Minsk hierin mee. Arseny Sivitski en Jury Tsarik van het Center for Strategic and Foreign Policy Studies wijzen niettemin al enige tijd op de gevaren van mogelijke Russische militaire acties tegen Wit-Rusland, wanneer politieke en economische druk niet langer het gewenste resultaat opleveren.

De aandacht richt zich nu vooral op de gezamenlijke militaire oefening Zapad-2017 die later dit jaar ook op Wit-Russisch grondgebied wordt gehouden. In Minsk groeit de bezorgdheid dat Russische troepen na deze oefeningen misschien wel eens zouden kunnen blijven. De precieze details van deze oefening zijn nog niet bekend, maar analist Sivitski maakte al wel enige berekeningen over de omvang van het materieel dat van Russische kant betrokken zou kunnen zijn. Als die kloppen, dan zou je middels die oefening een redelijke bezettingsmacht kunnen optuigen. Overigens zijn velen in Wit-Rusland ervan overtuigd dat de eigen strijdkrachten sterker zijn dan indertijd de Oekraïense, minder geïntegreerd en verbonden met de Russen en eerder bereid om de eigen onafhankelijkheid gewapenderhand te verdedigen, wanneer dat nodig mocht blijken.

In ieder geval wordt dit scenario in politiek Minsk kennelijk zo serieus genomen dat Loekasjenko in zijn recente persconferentie expliciet verklaarde dat Russische troepen na de oefening toch echt weer naar huis zouden vertrekken.

Moskou of Brussel

Dit alles laat zien dat het wantrouwen groeit en de spanneingen tussen Moskou en Minsk oplopen. Er lijkt nu toch ook meer aan de hand te zijn dan bij eerdere conflicten tussen beide landen, zoals over olie- en gasprijzen of handelsgeschillen. Het heeft er alles van weg dat Loekasjenko steeds meer voor de harde keuze wordt gesteld: ofwel bondgenoot van Rusland te zijn met alles wat daarbij hoort ofwel bondgenoot van het Westen.

Combineren van beide ‘vectoren’ in het buitenlands beleid wordt daarmee steeds moeilijker. Toenadering tot het Westen levert Loekasjenko op korte termijn maar beperkt resultaat op. Economisch en financieel willen de EU en internationale financiële instellingen slechts over de brug komen, wanneer Loekasjenko definitief kiest voor modernisering en hervormingen. Dat zou weliswaar de afhankelijkheid van Moskou verminderen, maar is niet zonder interne politieke risico’s voor het huidige regime. En niemand in het Westen heeft belang bij het actief ondersteunen van een autoritaire leider in het Oosten van Europa, zelfs wanneer hem door Poetin de duimschroeven worden aangehaald.

In deze situatie wordt het Westen ook steeds meer met de prangende vraag geconfronteerd: wat te doen, wanneer Poetin echt zou besluiten de situatie in Wit-Rusland militair naar zijn hand te zetten. Uiteindelijk zou dit immers na Oekraïne betekenen dat Poetin voor de tweede maal in korte tijd de Europese veiligheidsordening van na de Koude Oorlog en de beginselen waarop deze was gebouwd fundamenteel ter discussie stelt.

In kringen van Wit-Russische experts hoopt men dat een Westerse dreiging, met eventuele extra harde economische en financiële sancties, Moskou hiervan zal kunnen afhouden. Met Trump in het Witte Huis en tegenstrijdige signalen uit Washington over voortzetting van het huidige sanctie-regime is het echter nog maar de vraag of Poetin dit serieus neemt. Voortdurende onduidelijkheid in Washington zou hem ook wel eens de gelegenheid kunnen bieden in Minsk orde op zaken te stellen, voordat het daarvoor in zijn optiek te laat is. Maar zolang er geen harde bewijzen zijn dat Poetin dit inderdaad van plan is, zwijgt Brussel, zowel EU als NAVO, hierover in alle talen.