Wie gelooft er nog in het Donbas-bestand?

Het is weer oorlog in de Donbas. In december begon de strijd langzaam te escaleren. Na het eerste telefoongesprek tussen Trump en Poetin barstte het geweld echt los. De Amerikaanse presidentsverkiezingen blijken een keerpunt te zijn geweest voor zowel de Oekraïense regering in Kiev als pro-Russische separatisten en hun beschermheren in Moskou. Het bestandsakkoord Minsk-II is op sterven na dood.

door Stef Heinink

Het gebulder is weer terug in de Donbas. En ook de burgerslachtoffers. Een paar dagen achtereen, vanaf afgelopen zondag, troffen mortieren en Grad-raketten Avdejevka, een door Oekraïne gecontroleerde stad een paar kilometer ten noorden van Donetsk. Niet dat het allemaal nieuw is voor de inwoners. Al ruim twee jaar kennen ze het geluid van kogel- en granaatinslagen. Bijna een derde van de bevolking vertrok sinds de oorlog begon in 2014. Maar deze week is de nood wel aan de man. Tientallen huizen zijn geraakt. Door de beschietingen zijn de warmte- en stroomvoorziening in de problemen gekomen. Net nu de koudste wintermaand voor de deur staat. Honderdveertig mensen werden geëvacueerd.

Volgens de Oekraïense autoriteiten zijn er bij de gevechten tenminste acht militairen omgekomen. In een zwaar beschadigd huis werd een dodelijk gewonde inwoonster gevonden. Het zesde burgerslachtoffer alleen al in de ene maand januari dit jaar. Een verontrustend cijfer. In heel 2016 eiste de Donbas-oorlog het leven van negentien burgers.

 
Gewonden in Avdejevka. Fotoreportage RBK

Het voortslepende conflict in Oekraïne wordt door sommige media een ‘vergeten oorlog’ genoemd. De achtergrond ervan echter, de gespannen relaties tussen het Westen c.q. de Europese Unie, Oekraïne en Rusland, is dat allerminst.

December 2016 was in deze driehoek een belangrijke maand. De Europese Raad joeg de kogel door de kerk en verlengde de sancties tot augustus 2017. Medegedeeld werd dat de strafmaatregelen een antwoord zijn op de ‘destabiliserende acties van Rusland in Oekraïne’.

In december vond in Brussel ook de derde bijeenkomst plaats van de Associatieraad, het gemeenschappelijke toezichtsorgaan voor de uitvoering van het EU-verdrag met Oekraïne. Na afloop uitte Federica Mogherini, buitenlandcommissaris van de EU, montere loftuitingen wegens formele hervormingsresultaten in Oekraïne, maar drong aan op ‘volledige implementatie’.

De analogie is opvallend. ‘Volledige implementatie’ is ook de term die rondzingt in verband met die andere historische overeenkomst inzake Oekraïne: de Minsk Akkoorden van september 2014 en februari 2015.

De gesprekspartners werden er in Brussel pijnlijk mee geconfronteerd. Een dag eerder was de oorlog tussen het Oekraïense regeringsleger en de door het Kremlin gesteunde separatisten in de Donbas weer opgelaaid. Na een dagenlange escalatie bij het industriestadje Svetlodarsk, een van de talloze bevolkingscentra aan de frontlijn, maakten Oekraïense legerautoriteiten de balans op: ‘de zwaarste verliezen in vijf maanden’. Zeker negen regeringssoldaten zouden zijn omgekomen, vijfendertig raakten gewond.

Ook deed de propaganda zich weer gelden. De tegenstander zou twintig man hebben verloren. De pro-Russische rebellen ontkenden en meldden, omgekeerd, niet minder dan veertig gedode regeringssoldaten. De beschuldigingen, dat de andere partij was begonnen en zo tot gewapende actie had uitgelokt, vlogen heen en weer.

In de persconferentie na het Brusselse beraad kon Mogherini niet om Svetlodarsk heen: 'Dit zeer bedroevende nieuws herinnert ons weer aan de noodzaak van een volledige implementatie van de Minsk Akkoorden'. Ze voegde eraan toe dat met de Oekraïense delegatie was gesproken over meer EU-steun voor de diplomatieke inspanningen. Voor een ‘blijvende vreedzame oplossing’ waren de akkoorden cruciaal.

Minsk en sancties 

Als diplomatiek podium is ‘Minsk’ voor de EU een van de twee wapens in de Oekraïne-crisis. De sancties zijn het andere wapen. Sinds maart 2015 zijn ook deze aan de Minsk-akkoorden gekoppeld: zolang Rusland de akkoorden niet ‘onverkort’ uitvoert, blijven de sancties van kracht. Hiermee zet Brussel niet alleen in op een morele overwinning in het conflict, maar stelt Moskou impliciet verantwoordelijk voor de uitvoering van Minsk. Of liever: voor het gebrek aan vooruitgang.

Zoals in een eerder artikel Minsk 2, een vrome leugen beschreven, leiden de Akkoorden van Minsk tot een de facto erkenning van de beëindiging van het Oekraïense bestuur over rebellengebied. De Europese opstelling jegens Rusland is dus minder hard dan ze lijkt. Dit wordt nog duidelijker als we kijken naar de Frans-Duitse diplomatie rond Minsk in met name de tweede helft van 2016.

Ook in 2017 staat het devies weer diep in de muren van de internationale politiek gebeiteld: ‘Minsk’ is de enige basis voor een vredesregeling in de Donbas. Maar de werkelijkheid is anders. 'Met uitzondering van 1 september hebben we geen enkele dag gehad waarop geen bestandsschendingen plaatsvonden', zei Alexander Hug, één van de leiders van de Special Monitoring Mission van de OVSE, in een terugblik op 2016. Hij sprak over ‘mannen in uniformen’ die niet uitvoerden wat ‘mannen in pakken’ waren overeengekomen. De waarnemers telden in 2016 300.000 bestandsschendingen. Binnen de verboden 'grijze zone', het in Minsk afgesproken gedemilitariseerde niemandsland tussen de vijandelijke linies, werden verboden zware wapens aangetroffen zoals mortieren, houwitsers, tanks en meervoudige raketlanceersystemen.

Hug waarschuwde dat de partijen uit zijn op ‘nieuwe posities’ in dit gebied. Ook volgens militair deskundigen is de Donbas-oorlog op dit moment een strijd ‘om sleutelposities in de grijze zone’. Duidelijk is dat de vijandige posities elkaar zeer dicht zijn genaderd, dat  het conflict allerminst bevroren is en het einde is niet in zicht.


FrontDonbas
Bron: Oekraïens ministerie van Defensie

Diplomatieke vredesinspanningen

Welke vredesinspanningen hebben diplomaten sinds september vorig jaar gepleegd? De ‘Driezijdige Contactgroep’ (OVSE, Rusland, Oekraïne) maakte onverwachts een ambitieus ‘kaderbesluit’ bekend. De strijdende partijen verplichtten zich in drie specifieke zones van enkele vierkante kilometers een staakt-het-vuren in acht te nemen. Na telkens zeven dagen wapenstilte moest een wederzijdse en gelijktijdige ‘ontvlechting’ van troepen en wapens plaatsvinden. Bij succes in de drie ‘pilotzones’ zouden vier nieuwe zones worden aangewezen. Uiteindelijk moest zo de hele frontlijn definitief worden gedemilitariseerd.

Onder Stanitsa Loeganskaja, in een gebied rond een doorgangspost naar en vanuit rebellengebied, hield geen enkel stilteregime langer stand dan zes dagen. In de andere twee zones was de ontvlechting aanvankelijk succesvol maar werd nooit voltooid. Het steeds terugkerende probleem is de aanwezigheid van landmijnen. OVSE-waarnemers kunnen door het ontploffingsgevaar de zones niet overal betreden en de demilitarisatie definitief verklaren. Om van de plaatselijke bevolking nog maar te zwijgen.

In het kaderbesluit was afgesproken dat de internationale waarnemers van de SMM (de Special Monitoring Mission van de OVSE die het bestand moet controleren) in alle stadia en in volledige vrijheid zouden kunnen werken. Maar in de praktijk kunnen de legercommandanten van het Joint Centre for Control and Coordination (JCCC) hen geen veiligheid garanderen. Dit JCCC, ingesteld na de eerste Minsk Akkoorden in 2014, bestaat uit Oekraïense en Russische officieren, die de wapenstilstand moeten faciliteren en verantwoordelijk zijn voor het opruimen van de landmijnen.

In januari bleek uit opnames van een onbemande OVSE-camera dat bij Stanitsa Loeganskaja nog steeds beschietingen plaatsvinden. In de wederzijdse persverklaringen stak het bekende patroon de kop op: als kleine kinderen gaven militaire woordvoerders elkaar de schuld. Met het opgelaaide offensief rondom Avdejevka is het kaderbesluit feitelijk van de baan.

Lokale verkiezingen

‘Minsk’ heeft twee kanten: veiligheid en politiek. Hamert de Oekraïense zijde op het eerste, de (pro-)Russische doet dat op het tweede. Behalve haat en wantrouwen is onenigheid over de chronologie over de te nemen stappen het belangrijkste struikelblok. Ruwweg komt het erop neer dat Kiev eerst de volledige terugtrekking van Russische troepen en wapens uit Oekraïne eist, terwijl Moskou hamert op door Oekraïne te organiseren lokale verkiezingen en zelfbestuur in rebellengebied eist.

Politici uit Frankrijk en Duitsland, initiatiefnemers van de Minsk-diplomatie, doen keer op keer hun best de Gordiaanse knoop te ontwarren. In oktober vorig jaar werd duidelijk dat zij de voorrang geven aan verkiezingen in het rebellengebied. In die maand rolde Berlijn de rode loper uit voor het jaarlijkse regeringsleidersoverleg binnen het zogeheten Normandië-formaat: Frankrijk, Duitsland, Oekraïne, Rusland. 

François Hollande was al aan de vooravond van de top duidelijk geweest: de bal lag bij Kiev. 'Eerst een wapenstilstand en terugtrekking van wapens. Maar daarna: verkiezingen,' antwoordde de Franse president op vragen tijdens een plenaire zitting van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa (PACE). De retoriek liet er geen twijfel over bestaan: het Élysée bekende kleur in het slepende debat over de volgordekwestie.

Tijdens het Berlijnse topberaad werd langdurig gesteggeld over de uitvoering van het kaderbesluit en over de benarde positie van de monitoring mission van de OVSE. Porosjenko pleitte voor het stationeren van een gewapende OVSE-missie. Tegenstrijdige persverklaringen toonden de onrijpheid van dit plan en hoezeer het vatbaar is voor spraakverwarring. Met name de woorden van Merkel moeten Kiev hebben ontriefd. Ze zei klip en klaar dat pas over zo’n missie kon worden gesproken ‘wanneer er een kieswet zal zijn en het verkiezingsproces wordt voorbereid’.

Hiermee bekende ook Berlijn kleur. De gastvrouw had nog een andere onaangename mededeling voor Porosjenko: 'Oekraïne krijgt de definitieve controle over haar grens pas aan het eind van het proces.' Het is de lijn van het Kremlin: de facto is Oekraïne al twee jaar de controle over ruim 400 km grens met Rusland kwijt. Het Normandië-beraad van oktober was een exercitie in vruchteloze diplomatie op de vierkante millimeter. Het kwam niet verder dan het bekrachtigen van al bestaande, uiterst wankele afspraken: ongehinderde waarneming door de OVSE en het basisprincipe dat er voor Minsk ‘geen alternatief’ is.

Het overleg had nog een tweede agendaonderwerp, waarbij Porosjenko werd weggestuurd. De deelnemers bogen zich over Aleppo en de Russische oorlogshandelingen in Syrië. Hierbij was de houding jegens Poetin van met name de Franse president aanmerkelijk feller.

Een maand later kreeg de hoop op ‘volledige implementatie’ een nieuwe knauw. Niet zonder aplomb vond in Berlijn een Normandië-top op ministersniveau plaats waar gesproken zou worden over een chronologisch stappenplan, een ‘roadmap’.

Kiev en Moskou gaven elkaar geen strobreed toe. De Duitse minister van Buitenlandse Zaken Frank-Walter Steinmeier, de stille kracht achter Minsk, wees nog op een lichtpuntje. Er zou bereidheid zijn om het Internationale Rode Kruis in te zetten bij de uitruil van gevangenen – nog vóór de jaarwisseling. Er is vrijwel niets van terechtgekomen. Alleen Kiev heeft 15 gevangenen van enkele honderden vrijgelaten.

Wie is schuldig?

Aan wie kan de verantwoordelijkheid voor dit treurspel worden toegeschreven? Kandidaten genoeg. Neem Frankrijk en Duitsland, de motoren van het Normandië-formaat. 'We moeten doorgaan met de uitvoering van de Minsk-bepalingen en als ze niet worden uitgevoerd moeten we doorgaan met sancties', riep Hollande vlak voor de top van de Europese Raad in december. De bondskanselier en de Franse president wezen op de ‘zeer trage’ voortgang in het vredesproces.

Een prangende vraag doemt hier op: als de zelfverklaarde gangmakers van dat proces Rusland verantwoordelijk houden voor de trage uitvoering van Minsk, ligt het dan niet in de rede de druk op Moskou op te voeren om passende maatregelen te nemen?

Te denken valt aan punt tien van Minsk II, waarin is afgesproken dat alle ‘buitenlandse formaties’ en dito ‘militaire uitrusting’ uit Oekraïne worden teruggetrokken, onder leiding van de OVSE. Het blijft in Parijs en Berlijn opvallend stil op dit punt.

Dat zich Russische troepen en wapens in de Donbas bevinden is door vrachten aan informatie niet meer te ontkennen. Het Amerikaanse ministerie van Defensie sprak in april 2016 van zevenduizend reguliere Russische militairen. Zowel lokale als OVSE-bronnen bevestigden vorig jaar ook de aanvoer van Russische wapens, brandstof en munitie. Stanislav Vasin, een in Donetsk wonende Oekraïense publicist, schreef dat de Russisch-Oekraïense grens alleen nog maar een symbolische functie heeft. De Donbas is veranderd in een ‘solide militaire basis’.

Mogelijk is de dubbele Ruslandkoers van de EU – sancties én diplomatie – bedoeld als een soort tactiek van ‘stick and carrot’. Maar het is de vraag of zo’n tactiek tegen dit militaire spierballenwerk wel is opgewassen. Bewijs voor de effectiviteit van de sancties is er niet en ook staat niet vast of stabiliteit en rust in het zuidoosten van Oekraïne wel echte doelen zijn voor Moskou.

Wat doet de kloof tussen woord en daad eigenlijk met de geloofwaardigheid van de EU en haar twee belangrijkste lidstaten? Door Rusland op het ene (Europese) podium als schuldige aan te merken, maar het elders (in het Minsk-beraad) te ontzien wordt in het beste geval een ambivalent en in het slechtste een misleidend signaal afgegeven. Dat stimuleert niet tot het uitvoeren van afspraken.

Dan de andere twee landen in het Normandië-formaat: de conflictpartijen zelf. Weinig verrassend beschuldigen ze elkaar ervan Minsk te ‘blokkeren’. In werkelijkheid doen ze het allebei: beide partijen schenden de wapenstilstand, bezitten verboden wapens en laten niet alle gevangenen vrij.

Hoewel verschillende Oekraïense polls in 2016 wijzen op oorlogsmoeheid en president Porosjenko het streven naar vrede keer op keer onderstreept, vertikt de regering het wetgeving voor te stellen waarmee ze haar politieke Minsk-verplichtingen nakomt. Ook al omdat deze weinig kans maakt door het parlement te worden goedgekeurd. Machtsbehoud speelt daarbij een rol. Het Frans-Duitse pleidooi voor appeasement jegens de rebellen (en Rusland) valt in de Oekraïense politiek in slechte aarde, met name bij nationalisten.

Veenbrand

Veelzeggend was de veenbrand die kort geleden uitsloeg naar aanleiding van een opiniestuk van weldoener en oligarch Viktor Pintsjoek in de Wall Street Journal. De schoonzoon van de vroegere Oekraïense president Leonid Koetsjma pleitte voor verkiezingen in rebellengebied en een voorlopig afscheid van de westerse koers van het land. ‘Pijnlijke compromissen voor vrede’ waren gewenst.

Begin januari publiceerde de krant het snoeiharde antwoord van Konstantin Jelisejev, Porosjenko’s uit de Donbas afkomstige topmedewerker. 'Angst en zwakheid zijn slechte raadgevers', schreef Jelisejev. 'Ze prikkelen de eetlust van Rusland en leiden tot escalatie van agressie.' Oekraïne zou volgens de auteur strikt vasthouden aan ‘rode lijnen’ zoals westerse integratie en de eis van terugtrekking van de ‘Russische laars’ uit Oekraïne.

Achter deze ogenschijnlijk rechte rug gaan ook wel andere voordelen schuil. Al vanaf voorjaar 2014 tonen Oekraïners een zeker geduld met het nieuwe, westersgezinde maar nog altijd corrupte regime. 'Wat wil je ? We voeren oorlog', wordt nog steeds als (zelf-)rechtvaardiging gehoord voor fouten en wanbeleid.

Bovendien leent het conflict zich na drieëndertig maanden nog altijd voor het propageren van gevoelens van ‘nationale eenheid’. Al doende worden andere problemen weggevlakt. Bij oproer en tegenslag wijzen regeringsaanhangers, niet altijd ten onrechte, naar de ‘vijfde kolonne’ en ‘de agressor’. De populariteit van de hashtags ‘verraad’ (#zrada) en ‘zege’ (#peremoha) is een treffende illustratie.

Bijkomend voordeel is dat het Oekraïense dralen met de Minsk-verplichtingen tijdwinst oplevert. Het biedt de mogelijkheid op adem te komen en tegelijkertijd – in nauwe samenwerking met de NAVO – aan de opbouw te werken van een modern beroepsleger.

Martin Sajdik, de leider van de OVSE-delegatie in de onderhandelingen, meldde in januari dat beide zijden zich van vertragingstactieken bedienen. Het verraste niemand. Sinds zijn verkiezing begin november kijken Oekraïne en Rusland uit naar de Oekraïne-koers van Donald Trump. De eerste gefronst, de laatste reikhalzend.

Daarmee zijn we tenslotte aanbeland bij Rusland, de beschermheer, co-financier, bevoorrader, veldcommandant en medestrijder van de rebellen in de Donbas. Ook hier doemt een vraag op. Als de Minsk-akkoorden voor de rebellen zo gek nog niet zijn, waarom dwingt Moskou ze dan niet tot constructieve stappen: strikte eerbiediging van het bestand en terugtrekking van de zware wapens?

Maar van stilte gaat geen dreiging uit. Er wordt geen aandacht mee verkregen. Wapengekletter daarentegen sorteert wel effect. ‘Minsk’ zelf vormt het bewijs. In de (pro-)Russische oorlogvoering is dan ook een causaal verband zichtbaar tussen geweld en politiek. Taal is één ding, maar het gaat om de boodschap. En de taal van de wapens heeft zo'n boodschap: buigen of barsten.

'Volledige veiligheid zonder een politieke oplossing van het conflict is onmogelijk,' stelde Boris Gryzlov, de doorgewinterde Kremlin-onderhandelaar in Minsk, eind vorig jaar. Het was de verbale variant van het pistool dat Poetin sinds het voorjaar van 2014 tegen het hoofd van Kiev houdt.

Wekelijkse update?

Iedere donderdag uitgelichte artikelen in uw mailbox

Eerst doorlezen? U kunt zich ook later aanmelden via de home pagina.

Als u in uw browser de cookies blokkeert, ziet u deze popup steeds weer. Daarvoor excuus.