Onder auspiciën van Duitsland en Frankrijk sloten Oekraïne en Rusland twee jaar geleden in Minsk een soort wapenstilstand voor de Donbas. In dertien punten bereikten de strijdende partijen overeenstemming over onder meer grondwettelijk verankerd zelfbestuur voor de rebellenregio's Donetsk en Loegansk en over effectieve controle van de Oekraïense regering over de grens met Rusland. Tot nu toe heeft Minsk tot niet veel meer geleid dan lippendienst op een politiek podium. Deel 1 in een tweeluik.
door Stef Heinink
Voor Parijs en Berlijn zijn ze een huzarenstuk van conflictbeheersing en een gekoesterd wapenfeit op de modderige weg naar vrede. Met engelengeduld en schier bovenmenselijke empathie initieerde de Frans-Duitse voorhoede van Europa een vredesproces dat leidde tot de Akkoorden van Minsk.
Eerst waren er een Protocol en een Memorandum (september 2014). Daarna (februari 2015) zag Minsk II het levenslicht, een uit dertien punten en een voetnoot bestaand Complex van Maatregelen.
Nu, twee respectievelijk tweeëneenhalf jaar later, betitelen de auctores intellectuales (Hollande, Merkel, Porosjenko, Poetin) ‘Minsk’ nog steeds als de enig mogelijke uitweg uit de Donbas-oorlog.
Het enthousiasme is er echter wel van af. ‘Alleen lippendienst bewijzen zal niet genoeg zijn voor de oplossing van dit conflict,’ constateerde Frank-Walter Steinmeier eind november vorig jaar. De Duitse minister van Buitenlandse Zaken, drijvende kracht achter de akkoorden, kon niet anders dan toegeven dat het meest recente, vlak daarvoor beëindigde beraad in het zogenaamde Normandië Vier formaat ‘moeizaam’ was verlopen.
Regeringsleiders Poetin, Hollande, Merkel en Porosjenko tijdens Minsk II in februari 2015. Foto Kremlin.
De vraag mag zo langzamerhand worden gesteld hoeveel vrede Minsk eigenlijk heeft gebracht en of op het Europese geloof in de vanzelfsprekendheid van internationale rechtsnormen in de Wit- Russische hoofdstad wel een zegen rust.
Twee concrete voorbeelden
Zowel in september 2014 als in februari 2015 waren de twee belangrijkste prioriteiten: een staakt-het-vuren en een gevangenenruil op basis van het principe ‘allen tegen allen’.
Wat het laatste betreft is in de loop van twee jaar vooruitgang geboekt, maar onvoldoende. Oekraïne zegt op de vrijlating te wachten van 109 in de rebellenrepublieken vastgehouden ‘gijzelaars’. Op hun beurt zwaaien de rebellenleiders met een lijst van meer dan zeshonderd gevangenen. De meesten op deze lijst hebben volgens Kiev niets met de oorlog te maken. Maar enkele honderden houdt de Oekraïense regering toch zeker gevangen: zeer recentelijk gaf ze aan bereid te zijn tot een uitruil van 228 tegen 59.
Fundamenteler is die andere prioriteit, een staakt-het-vuren. De Donbas-oorlog is nu ruim tweeëneenhalf jaar aan de gang. Van vrijwel dezelfde duur is het streven naar een blijvend bestand. ‘Een wapenstilstand ? Over welke wapenstilstand heeft u het?’ was en is de vaak gehoorde reactie van Oekraïense militairen in het oorlogsgebied op vragen van journalisten.
Officieel is van Oekraïense regeringszijde het bevel van kracht om alleen het vuur te openen als antwoord en indien de persoonlijke veiligheid in het geding is. In de praktijk echter is sprake van gebrek aan informatie, ‘false flags’ en teveel (gepreoccupeerdheid met) ‘provocaties’.
Dat een duurzaam staakt-het-vuren nog altijd ver weg is, illustreert de inmiddels ontstane praktijk van het streven naar ‘bestanden binnen het bestand’. Sinds afgelopen zomer waren er zeker drie. Het meest recent overeengekomen akkoord, gesloten wegens Kerst en Nieuwjaar, hield nog geen etmaal stand.
Wederzijds wantrouwen
Vlak ervóór nog had Martin Sajdik, Oostenrijks topdiplomaat en sinds 2015 bemiddelaar voor de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), het ontbreken van een ‘reële wapenstilstand’ als grootste hinderpaal voor vrede aangemerkt. Medio december vertelde hij aan een Oekraïens persbureau hoe het zat: ‘Zolang er geen wederzijds begrip is, geen herstel van vertrouwen, blijft ons werk moeilijk.’
Maken onzekerheid en wantrouwen vrede onmogelijk aan de ‘contactlijn’, zoals het front in Minsk-jargon heet, op het politieke vlak zit het proces al even vast.
Zo was er eens een deadline. Vóór 2016 moesten de ‘volksrepublieken’ in de Donbas – de regeringsterm is ‘afzonderlijke gebieden in de provincies Donetsk en Loehansk’ – zelfbestuur krijgen. Het mocht niet zo zijn. De deadline werd een jaar opgeschoven. Ook 2016 bracht geen doorbraak. Een nieuwe termijn ontbreekt. Onmiddellijk nadat dit zelfbestuur zijn beslag zou krijgen, zouden de rebellen de grens met Rusland weer aan Oekraïne moeten overdragen, zodat Kiev zijn controle kon herstellen. Het tegendeel is tot nu toe gebeurd.
Lopen we alle punten na in het ‘Complex van Maatregelen’ dan moet de conclusie luiden dat alleen de dertiende en laatste afspraak van Minsk II op dit moment volledig is uitgevoerd. Het is tevens de meest vrijblijvende: ‘het intensiveren van de activiteiten van de Driezijdige Contactgroep middels werkgroepen’.
Pro-Russische rebellen in Loegansk. Foto Shutterstock
Dubbelrol Moskou
Hoe begon het allemaal met dit proces ? Waar kwam de Contactgroep vandaan ? En hoe succesvol is Minsk als we kijken naar de interactie met het oorlogsverloop ?
In het voorjaar van 2014 eisten het gewapende Donbas-separatisme en de ‘antiterroristische operatie’ ATO, waarmee Kiev antwoordde, een groeiend aantal mensenlevens. Steeds weer dook dat ene woord op: ‘escalatie’.
Nadat in april 2014 in Genève een vredespoging van de VS, de EU, Oekraïne en Rusland was mislukt, volgde op 6 juni, tijdens de 70ste herdenking van D-day in Normandië, een nieuw initiatief. De vier regeringsleiders Hollande, Merkel, Poetin en Porosjenko – de laatste vlak daarvoor met een overtuigende meerderheid gekozen als opvolger van de verdreven Janoekovitsj – besloten een ‘Driezijdige Contactgroep’ in het leven te roepen.
Tussen de laatste twee schuurde het natuurlijk. Daarom werd een belangrijke rol weggelegd voor de OVSE. Op verzoek van Kiev was die sinds maart in Oekraïne actief met een Special Monitoring Mission. De OVSE nam in de Contactgroep plaats als neutrale moderator voor een dialoog tussen vertegenwoordigers van Rusland en Oekraïne.
Dat was op zichzelf vreemd. Moskou zei immers niet bij het conflict betrokken te zijn. Tegelijkertijd weigerde Oekraïne met de rebellenleiders in de Donbas te onderhandelen. Deze werden dan ook geen lid van de groep. Het lijkt erop dat er overeenstemming bestond de Russen een zetel te geven om als woordvoerder voor de separatisten op te treden. Dat verklaart het ondoorzichtige, bijna theatrale karakter van de Minsk-onderhandelingen: het Kremlin zit aan tafel maar zeer waarschijnlijk in een dubbelrol.
Eerste plan gesneuveld
Het eerste serieuze vredesvoorstel, dat aan de Contactgroep werd voorgelegd, sneuvelde gelijk. In juni 2014 had Oekraïne nog een zekere controle over de zuidoostelijke grens met Rusland. Maar die controle brokkelde af. Hierdoor stroomden steeds meer Russen de regio binnen om met de rebellen mee te vechten.
Namens Kiev kwam ex-president Leonid Koetsjma (1994-2004), gepokt en gemazeld pragmaticus maar zeer impopulair onder Majdan-aanhangers, met een vijftienpuntenplan. Dit plan voorzag onder meer in een tien kilometer brede bufferzone om de grens te beveiligen. Tevens kondigde Kiev eenzijdig een zevendaags staakt-het-vuren af.
Steinmeier zag wel iets in het voorstel. Hij riep het Kremlin op het te steunen en ‘zijn invloed aan te wenden’ om de pro-Russische milities tot medewerking te bewegen. Maar Sergej Lavrov, Ruslands minister van Buitenlandse Zaken, dacht daar heel anders over. Dit was niet meer dan een ultimatum aan de rebellen, aldus Lavrov. Het antwoord van de rebellenleiders zelf was eveneens negatief. Het bestand wankelde en werd aan flarden geschoten.
MH17 en Ilovajsk
De gebeurtenissen van de zomer van 2014 zullen de Oekraïners nog lang bezig houden. En niet alleen hen. Ook de inwoners van landen die betrokken zijn bij vlucht MH17 – Nederland in de eerste plaats – vielen met een harde klap in een conflict dat nu alleen maar verder escaleerde. Zoals in de slag om het stadje Ilovajsk, waar in enkele weken tijd ongeveer duizend mensen omkwamen. In diezelfde chaotische maand augustus waren diverse keren en op diverse plaatsen tanks en eenheden van de Russische strijdkrachten in het oorlogsgebied actief. Door het Russische ingrijpen kantelde de oorlog. Plaatselijke rebellen en steeds meer getrainde, pro-Russische huurlingen wonnen terrein. Ze heroverden stadjes op onervaren regeringstroepen en vrijwilligersbataljons.
In Minsk, op 5 september 2014, betaalde de nieuwe balans zich uit: in een zogenoemd Protocol eisten en kregen de rebellenleiders toezeggingen omtrent Oekraïense wetten voor zelfbestuur en verkiezingen.
Na een nieuw broos bestand en ondanks een ingestelde bufferzone – overigens niet langs de Russisch-Oekraïense grens maar langs het nieuwe front binnen de Donbas – begonnen gevechten om het vliegveld van Donetsk. In januari 2015 groeide het oorlogsgeweld naar een piek. Gesteund door Russische eenheden en geschut bestookten de rebellen regeringsposities langs het hele front.
Januari was ook de maand van grote aantallen burgerslachtoffers. Er waren onder meer raket- en mortieraanvallen op flats, twee maal een passagiersbus en op een woonwijk in Marioepol. Bij de laatste actie stierven 31 mensen. Twee onderzoeken toonden aan dat de raketten uit rebellengebied waren afgevuurd.
Frontlijn in de Donbass voor de slag om Debaltseve. Illustratie Wikipedia
Debaltseve
Tegelijk met de oorlogsmachine draaide die van de propaganda. Het leek wel alsof de aanvallen op burgers hun weg naar de politiek moesten vinden. Alsof de boodschap werd uitgezonden dat het weer tijd was voor topberaad. Indien dit werkelijk zo was, dan werden de verantwoordelijken op hun wenken bediend. Terwijl de rebellen zich overduidelijk aan het opmaken waren voor de inname van het strategische stadje Debaltseve, in februari 2015, vond op initiatief van Frankrijk en Duitsland inderdaad koortsachtig internationaal overleg plaats.
Steeds nadrukkelijker immers klonken stemmen om de herhaalde wens van Kiev te honoreren en Oekraïne wapens te leveren. Berlijn en Parijs waren van mening dat dit olie op het vuur zou zijn en zetten opnieuw in op overleg in Minsk. Kort daarna volgde in de Wit-Russische hoofdstad een liefst zestien uur durende onderhandelingsmarathon tussen de vier regeringsleiders van de Normandiëgroep.
Na afloop zei Steinmeier: ‘Het belangrijkste is dat Moskou en Kiev een bestand hebben afgesproken. We hebben de Minsk akkoorden van september versterkt’. Van tevredenheid kon geen sprake zijn. ‘Voor sommigen zal dit niet voldoende zijn. Ook wij zouden meer hebben gewild.’
Het bestand hield nauwelijks. Oekraïense militairen in het omsingelde Debaltseve ondergingen een lot dat leek op de als ‘vleesmolen’ omschreven terugtrekking van hun landgenoten uit Ilovajsk. Een paar dagen na het diplomatieke topberaad werd de vlag van de rebellen in het stadje gehesen. Volgens hen had Minsk II niet over Debaltseve gerept.
Geweld leidt tot initiatief
In het door Frankrijk en Duitsland geleide onderhandelingsproces waren een paar zaken opgevallen. Steinmeier had het Kremlin herhaaldelijk verzocht ‘zijn invloed op de rebellen’ aan te wenden om hen tot matiging te bewegen. Ondanks de evidente vruchteloosheid van dit verzoek vanaf juni 2014. En ondanks de actieve deelname van Russische strijdkrachten aan het conflict.
Een andere zaak die voor iedereen helder was geworden: naast economische sancties bleven de belangrijkste landen van de EU inzetten op een politieke oplossing. Tenslotte moest, terwijl het conflict voortwoedde, een simpel feit worden geconstateerd. Telkens was topberaad in Minsk een reactie geweest op escalaties aan het front. Zij die het oorlogsgeweld opvoerden, hadden het initiatief. Minsk vormde het noodzakelijke podium waarop de inhoud van de militaire zegekar kon worden verzilverd.
Tienduizend doden
Nu, bijna twee jaar verder, is de vulkaan die de Donbas-oorlog heet nog altijd actief. Soldaten melden ‘domweg’ heen en weer te schieten. De lokale bevolking spreekt van ‘tennis met raketten’. Geen dag in Oekraïne gaat voorbij of er zijn berichten over gewonden en soms over doden.
Hoewel sinds Minsk II de hevigheid van het oorlogsgeweld is verminderd, tellen OVSE-waarnemers dagelijks geregeld honderden, soms meer dan duizend explosies. De relatieve stabiliteit is door de partijen niet verkwanseld: aan weerszijden van de ruim vierhonderd kilometer lange frontlinie hebben de oorlogsmachines zich ingegraven.
Intussen liegen de statistieken er niet om. In een ‘conservatieve schatting’ sprak de VN in december 2016 van bijna tienduizend doden, onder wie meer dan 2.300 burgerslachtoffers. Eind september stonden in Oekraïne volgens het ministerie van Sociale Zaken 1,7 miljoen internally displaced persons geregistreerd, de overgrote meerderheid uit de Donbas. Anderhalf miljoen vluchtten naar het buitenland, voornamelijk Rusland. Monitor-organisatie iDMC zegt dat Minsk II de vluchtelingenstroom niet tot staan heeft gebracht.
Ook de landkaart spreekt duidelijke taal: zag het rebellengebied er in augustus 2014 uit als een westwaarts gerichte tong met een smalle doorgang en vol inhammen, in het najaar was deze veranderd in een keurig gesloten territorium dat van noord naar zuid parallel loopt aan de grens met Rusland. Dat laatste is voor Oekraïne een groot probleem.
Vanaf het begin van de oorlog had Kiev geëist dat er maatregelen voor de beveiliging van deze grens zouden worden genomen en dat het zelf deze grens met Rusland weer zou controleren. Herstel van de Oekraïense controle erover kwam inderdaad terecht in de Minsk-afspraken. In het Complex van Maatregelen van februari 2015 echter is het betreffende punt ingekapseld in een pakket van uiterst omstreden voorwaarden.
Politieke component
Dit brengt ons bij het politieke deel van Minsk II – dat onverstoorbaar wordt gepromoot door de (pro)Russische partij – en de gemiste deadlines van 2015 en 2016. Want het probleem is niet alleen het wantrouwen, zoals in december benoemd door OVSE-onderhandelaar Martin Sajdik. En ook niet alleen het uitblijven van een duurzaam staakt-het-vuren.
Met de grondwetswijziging voor decentralisatie die Oekraïne volgens de Akkoorden moet aannemen, zet Minsk II het toch al gespannen politieke klimaat in de voormalige Sovjet-republiek op scherp. Aan die grondwetswijziging is immers de plicht gekoppeld een ‘permanente’ wet aan te nemen die de bezette gebieden een ‘bijzondere status’ en zelfbestuur verleent.
De explosieve lading van deze verplichtingen bleek wel in de zomer van 2015 toen een massa woedende betogers – Majdan-aanhangers, ex-militairen en rechtsextremisten – haar onvrede uitte over de eerste parlementaire behandeling van de grondwetswijziging. Vier gardisten werden hierbij voor het parlement door een granaat getroffen en kwamen om het leven. Sindsdien ligt de grondwetswijziging, waarvoor president Porosjenko een tweederde meerderheid in het parlement nodig heeft, op de plank.
Het Complex van Maatregelen is trouwens ook om andere redenen zeker complex te noemen. Zo is bijvoorbeeld de wet over zelfbestuur voor de rebellen niet alleen aan de toekomstige grondwet gekoppeld, maar ook aan een in een voetnoot opgesomde reeks voorwaarden. Dan gaat het onder meer over benoemingsbevoegdheden voor aanklagers en rechters, op te richten ‘volksmilities’ en ‘grensoverschrijdende samenwerking (...) met de regio’s van de Russische Federatie’.
En de grens ? De Minsk-afspraken verplichten Oekraïne in de rebellenrepublieken plaatselijke verkiezingen te organiseren. De dag erna zou dan een start moeten worden gemaakt met de door Kiev geëiste vrijgave van de Russisch-Oekraïense grens. Voltooid wordt dit proces echter enkel ‘na een alomvattende politieke regeling’.
Status quo
Welbeschouwd leiden de politieke bepalingen van Minsk II tot niets anders dan de formele erkenning door Oekraïne van de huidige status quo. Het land wordt gevraagd vrijwillig afstand te doen van de bestuurlijke controle over meer dan vijfduizend vierkante kilometer grondgebied.
Door de concessie die van Oekraïne wordt verlangd, staat Minsk II zo ver af van de deels liberale, deels nationalistische wind die sinds 2014 door de Oekraïense politiek waait dat de vraag zich opdringt hoe realistisch de (pro)Russische zijde de Akkoorden zelf eigenlijk acht.
Het is niet uitgesloten dat deze politieke bepalingen zelf een stukje politiek zijn. Bijvoorbeeld om de Russisch-gezinde minderheid in Oekraïne te stimuleren. Of om een wig te drijven tussen gematigde en radicale krachten in de regering in Kiev, tussen liberalen en nationalisten. Dan wel tussen Frankrijk en Duitsland enerzijds – de motoren van de Akkoorden – en Oekraïne anderzijds. Gezien de toegenomen euroscepsis onder Oekraïners zou dat laatste niet eens een ondenkbaar scenario zijn.
Ontegenzeggelijk is de situatie in de Donbas op dit moment rustiger dan in de winter van 2014/15. Zeker is ook het kaliber van de gebruikte wapens verminderd evenals het aantal dodelijke slachtoffers. Maar de vraag is of dit werkelijk afgedwongen resultaten zijn van Minsk of dat het gevolgen zijn van autonome besluitvorming.
In elk geval bewijzen de gebeurtenissen in het zuidoosten van Oekraïne dat een mogendheid als Rusland, gebruikmakend van kunstmatige vazallen, bereid en in staat is met ouderwets oorlogsgeweld Europese democratieën haar wil op te leggen.