In de marge van de G-20 top, op 4 en 5 september in Peking, wordt door de leiders van Duitsland, Frankrijk en Rusland gesproken over de zich voortslepende Oekraïnecrisis. Aanleiding voor de gesprekken zijn recente speculaties dat de crisis een nieuwe gewelddadige fase in kan gaan. Wie wil de impasse, anderhalf jaar na ondertekening van het Minsk-II-akkoord, doorbreken?
door Max Bader
Begin augustus beschuldigde Poetin de Oekraïense autoriteiten er van ‘saboteurs’ naar de Krim te hebben gestuurd om daar terroristische aanslagen te plegen. Buiten Rusland geloven weinigen dat de beschuldigingen op waarheid berusten. De beschuldigingen hebben echter tot de nodige onrust geleid omdat ze als voorwendsel zouden kunnen worden gebruikt om nieuwe actie tegen Oekraïne te ondernemen. De onrust is verder aangewakkerd door berichten in recente weken over Russische troepenopbouw en militaire oefeningen op de Krim en in de buurt van Oekraïne’s oostelijke grens. Bij velen is de gedachte opgekomen dat Rusland rondom de aanstaande Doemaverkiezingen wellicht een nieuw militair offensief gaat ondernemen.
Agressie
De onrust over mogelijke hernieuwde Russische agressie heeft de aandacht gevestigd op het feit dat het Minsk-II-akkoord (‘Minsk-II’) op cruciale punten niet wordt uitgevoerd. Minsk-II kwam in februari 2015 tot stand, een half jaar nadat het aanvankelijke Minsk-akkoord niet tot een duurzaam staakt-het-vuren had geleid. Het akkoord, dat werd ondertekend door vertegenwoordigers van de EU, Oekraïne, Rusland, de ‘Donetsk Volksrepubliek’ en de ‘Loehansk Volksrepubliek’, bestaat uit dertien punten die in twee categorieën kunnen worden verdeeld: initiële stappen die moesten worden gezet om het geweld te stoppen en een verdere uitbraak van geweld te voorkomen, en vervolgstappen die de voorwaarden voor een politieke oplossing van het conflict moesten creëren.
De leiders die Minsk II in februari 2015 overeenkwamen
De initiële stappen zijn gedeeltelijk gezet. Sinds het staakt-het-vuren (punt 1 van het akkoord) wordt nog bijna iedere dag geschoten en zijn er doden en gewonden te betreuren, maar er vinden geen grootschalige gevechtshandelingen meer plaats. De strijdende partijen staan de OVSE in het algemeen toe om de situatie rondom de zogenoemde contactlijn tussen de ‘volksrepublieken’ en door de Oekraïense autoriteiten gecontroleerde gebieden te observeren (punt 3). Wél verschijnen regelmatig berichten dat de OVSE hierbij wordt gehinderd of bewust misleid. Een aanzienlijk deel van de zware wapens is conform de afspraken (punt 2) verwijderd van de contactlijn. Wél worden door de OVSE en anderen regelmatig schendingen van de afspraken waargenomen. Tenslotte zijn veel krijgsgevangenen sinds het ondertekenen van Minsk-II uitgewisseld (punt 6). Desondanks zitten in ieder geval nog enkele honderden Oekraïense militairen en vrijwilligers vast in de ‘volksrepublieken’.
Het is duidelijk dat de verschillende partijen op zijn minst de indruk hebben willen wekken dat ze de afspraken van Minsk-II die een einde aan het geweld moest maken, naleven. De mate en frequentie waarmee de afspraken worden geschonden wekken echter ernstige twijfel over het feitelijk commitment aan de afspraken, met name aan de zijde van de ‘volksrepublieken’ en hun strijders. Dat de afspraken van Minsk-II doorlopend worden geschonden, en er nog steeds wordt gevochten, voedt bovendien de angst dat het geweld op ieder moment weer kan escaleren.
Impasse
In het nemen van de vervolgstappen zit geen beweging. Het gaat hierbij met name om drie zaken: de organisatie van lokale verkiezingen in de districten van Donetsk Oblast en Loehansk Oblast die op dit moment niet door de Oekraïense autoriteiten worden gecontroleerd (punt 4), het herstel van het Oekraïens staatsgezag in de betreffende districten (punten 8 en 9), en het verankeren van een speciale status voor Donetsk Oblast en Loehansk Oblast in Oekraïense wetgeving (punt 11).
Aleksandr Zachartsjenko, de separatistische leider van Donetsk laat zich installeren als president
Om de lokale verkiezingen mogelijk te maken moet, volgens punt 4 van Minsk-II, eerst een wet worden aangenomen over een bijzondere vorm van tijdelijk lokaal bestuur in Donetsk Oblast en Loehansk Oblast. Een dergelijke wet werd al op 17 maart 2015 aangenomen door het Oekraïens parlement. De leiders van de zelfbenoemde ‘volksrepublieken’ (en hun contacten onder de Russische autoriteiten) hebben van hun kant geen stappen gezet om de voorwaarden te scheppen voor lokale verkiezingen. Wat een spoedige organisatie van de lokale verkiezingen vooral onwaarschijnlijk maakt is dat ze volgens Oekraïense wetgeving zouden moeten worden gehouden. Het is niet waarschijnlijk dat de leiders van de ‘volksrepublieken’ ooit de intentie hebben gehad Minsk-II op dit punt uit te voeren.
Herstel van staatsgezag
Dit geldt ook voor punten 8 en 9 van het Minsk-II, die een herstel van het Oekraïens gezag behelzen. ‘Premier’ Zaharchenko van de ‘Donetsk Volksrepubliek’ en ‘premier’ Plotnitski van de ‘Loehansk Volksrepubliek’ en de meeste van hun strijdmakkers waren nobodies tot hun machtsgreep met Russische steun in 2014: zij hebben alles te verliezen bij een herstel van het Oekraïens gezag. Hier moet worden benadrukt dat, zelfs al zouden zij worden overtuigd van de noodzaak om Minsk-II uit te voeren, het afhangt van Moskou of Minsk-II feitelijk wordt uitgevoerd. Er wordt algemeen van uitgegaan dat belangrijke politieke beslissingen over de ‘volksrepublieken’ niet door de leiders van ‘volksrepublieken’ zelf worden genomen, maar door Moskou, en in het bijzonder vanuit de presidentiële administratie. De ‘volksrepublieken’ zijn in die zin niet een volwaardige partij van Minsk-II.
Maart 2015, terugtrekking van zware wapens door het Oekraïense leger
Herstel van het staatsgezag in de districten die nu in handen zijn van de ‘volksrepublieken’ betekent ook dat Oekraïne de volledige controle over de oostelijke grens met Rusland terug moet krijgen. Op dit moment zijn er honderden kilometers grens tussen de ‘volksrepublieken’ en Rusland waardoorheen de Russische autoriteiten zonder enige hindernis goederen en personen kan vervoeren naar de ‘volksrepublieken’. Punt 9 van Minsk-II stelt dat de controle over de grens moet worden hersteld direct na de genoemde lokale verkiezingen. Het is op dit moment moeilijk voor te stellen dat Moskou mee zou werken aan het herstel van controle over de grens door Oekraïne. Ook niet duidelijk is of en hoe er lokale verkiezingen kunnen worden gehouden volgens Oekraïense wetgeving als Oekraïne geen controle heeft over de landsgrens in de betreffende gebieden. Ook voor punt 9 van Minsk-II geldt dat ten minste sommige ondertekenaars nooit serieus rekening hebben gehouden met de uitvoering ervan.
Speciale status
Het probleem met de uitvoering van punt 11 ligt aan de zijde van Oekraïense autoriteiten, maar om redenen die van een heel andere aard zijn dan de redenen voor de niet-uitvoering van punten 4, 8 en 9. De Oekraïense autoriteiten hebben de nodige stappen gezet om punt 11 van Minsk-II na te leven. Op 31 augustus 2015 werd door het parlement in eerste zitting met een simpele meerderheid van stemmen een wetsvoorstel aangenomen dat de lang geplande en deels al uitgevoerde decentralisatie van het overheidsbestuur in de grondwet moet verankeren. Het wetsvoorstel vermeldt in punt 18 dat in een aparte wet de speciale status van bepaalde districten in Donetsk Oblast en Loehansk Oblast zal worden vastgesteld. Het wetsvoorstel laat in het midden wat de speciale status zal zijn. President Porosjenko heeft echter regelmatig bezworen dat Donetsk Oblast en Loehansk Oblast (of districten ervan) geen autonome regio’s worden. Tegen het wetsvoorstel van 31 augustus 2015 bestond hevig verzet, met name onder nationalistische bewegingen: op de dag van de stemming over de grondwetswijzigingen vielen bij een demonstratie tegenover het parlement vier doden onder leden van de Nationale Garde toen een granaat ontplofte.
Omdat het gaat om grondwetswijzigingen is voor een definitieve aanname van de wet een tweederde meerderheid van het parlement nodig. Een dergelijke meerderheid is er niet, zeker niet aangezien 27 zetels in het parlement die corresponderen met districten in de Krim en de Donbas niet bezet zijn. Oppositiefracties waarin nationalistische parlementsleden vertegenwoordigd zijn zien het aannemen van de wet als capitalutie aan de separatisten, en beweren dat Moskou het feitelijk voor het zeggen gaat hebben in de Donbas als bepaalde districten in Donetsk Oblast en Loehansk Oblast inderdaad een speciale status krijgen.
Niet verwijtbaar
Porosjenko en de regering zijn evenwel vóór de wetswijzigingen en hebben zich er voor ingespannen. Op dit moment zou de wet echter alleen kunnen worden aangenomen als de parlementaire, democratische procedures worden opgeschort. Oekraïne heeft dus aan één van zijn verplichtigen, opgelegd door Minsk-II, nog niet voldaan, maar dit valt Porosjenko en de regering moeilijk te verwijten. Het niet-uitvoeren vooralsnog van punt 11 van Minsk-II geeft eenieder die het wil hebben wél munitie om de Oekraïense autoriteiten er van te beschuldigen dat ze de afspraken van Minsk-II niet nakomen.
President Porosjenko krijgt geen meerderheid voor speciale status Donbas
Aanname van de grondwetswijzigingen zou een oplossing van het conflict in de Donbas nog niet noemenswaardig dichterbij brengen. De inconvenient truth is dat een oplossing van het conflict alleen mogelijk is als Moskou het wil, en niets wijst er op dat dat zo is. De ‘volksrepublieken’ volgen orders uit Moskou en hebben weinig andere keuze, omdat hun voortbestaan volledig van Russische steun afhangt. Die steun is alomvattend maar met name op twee gebieden doorslaggevend.
Steun aan separatisten
Ten eerste verleent Rusland militaire steun aan de separatisten. Over de exacte omvang van de militaire steun lopen de schattingen uiteen, maar het is duidelijk dat de steun cruciaal is geweest bij het bereiken van de status quo. Als de militaire steun aan de separatisten zou worden onttrokken, zouden de separatisten niet lang stand kunnen houden tegen het Oekraïense leger. Waar Poetin uiteindelijk heeft toegegeven dat er Russische troepen werden gebruikt voor de bezetting van de Krim, ontkent Moskou nog altijd dat er Rusissche troepen zijn of zijn geweest tijdens het conflict in de Donbas. Dit is ook een probleem bij het uitvoeren van Minsk-II: volgens punt 10 moeten alle buitenlandse eenheden uit de Donbas worden verwijderd, maar Moskou zegt zich niet aangesproken te voelen.
Ten tweede wordt bijna de volledige begroting van de ‘volksrepublieken’ gedekt door Russische subsidies. Als Moskou de subsidies zou onttrekken, zou het in relatief korte tijd gedaan zijn met de ‘volksrepublieken’, die zelf weinig kapitaal genereren. Het is echter niet waarschijnlijk dat Moskou de subsidies snel zal stopzetten: ze kosten de Russen vermoedelijk enkele miljarden dollars per jaar, maar zelfs ten tijde van economische crisis is dit een nog makkelijk te dragen last.
Protectoraten
De ‘volksrepublieken’ zijn dus protectoraten van Moskou. Wat een oplossing van het conflict in de Donbas zo moeilijk maakt is dat Rusland dit basale feit ontkent. Ruslands positie als beschermer van separatistische entiteiten in de voormalige Sovjet-Unie is niet nieuw. In wezen zijn de ‘volksrepublieken’ toegevoegd aan een lijst waar Abchazië, Transnistrië, en Zuid-Ossetië al langer op stonden. De Russische steun aan deze separatistische regio’s gaat terug tot het begin van de jaren negentig: de lengte van de steun stemt dus somber over het vooruitzicht dat Rusland de steun aan de ‘volksrepublieken’ in Oost-Oekraïne op zal geven. Onder Poetin is er geen enkele aanwijzing geweest dat het de steun aan Abchazië, Transnistrië, en Zuid-Ossetië zou intrekken in ruil voor het oplossen van de conflicten. Integendeel: door het uitdelen van Russische paspoorten, militaire actie tegen Georgië toen dat land probeerde de controle over Zuid-Ossetië te herstellen, en uiteindelijk het erkennen van de onafhankelijkheid van Abchazië en Zuid-Ossetië, is een oplossing van de conflicten rondom deze regio’s verder dan ooit.
Terwijl Rusland door zijn relatieve grootmachtstatus stabiliteit in de regio zou kunnen garanderen, kiest het voor het omgekeerde. Het voortbestaan van de conflicten, en de dreiging met potentiële nieuwe conflicten, geeft Rusland een krachtig middel om invloed in de regio uit te kunnen oefenen. Zolang de conflicten rondom Abchazië, Transnistrië, en Zuid-Ossetië niet zijn opgelost, is het bijvoorbeeld nagenoeg ondenkbaar dat Georgië en Moldavië zouden kunnen toetreden tot de EU en de NAVO. Controle over de ‘volksrepublieken’ verschaft Rusland eenzelfde machtsmiddel ten aanzien van Oekraïne.
Minsk-II wordt dus niet uitgevoerd. Toch ligt het in de rede dat het als raamwerk voor het oplossen van het conflict in de Donbas voorlopig zal worden gehandhaafd. Het Westen heeft er belang bij dat het akkoord niet alleen wordt gehandhaafd maar ook wordt uitgevoerd; Moskou heeft er eerder belang bij het akkoord te handhaven maar niet uit te voeren. Voor Moskou is het voortduren van het conflict, zoals gezegd, een middel om invloed te kunnen blijven uitoefenen in Oekraïne. Een ander voordeel van het niet-oplossen van het conflict in de Donbas is dat het de aandacht afhoudt van de bezetting van de Krim. Als er niet tegelijkertijd een andere, gewelddadige brandhaard in Oekraïne zou zijn, zou er vermoedelijk meer druk op Rusland worden uitgeoefend om de Krim op te geven. Een voordeel van het handhaven (maar niet uitvoeren) van Minsk-II voor Moskou, tenslotte, is dat het beschuldigingen vanuit Oekraïne en het Westen over zijn rol in Oost-Oekraïne kan pareren met beschuldigingen aan het adres van de Oekraïense autoriteiten over het niet nakomen van internationale afspraken, in het bijzonder met betrekking tot punt 11 van Minsk-II.
Illusie
Ook het Westen heeft belang bij het handhaven van Minsk-II als raamwerk voor conflictoplossing. Minsk-II kan worden gezien als beter dan niks. Op zijn minst heeft het een einde gemaakt aan grootschalige gevechtshandelingen, en bij het nietig verklaren van Minsk-II zou de fragiele balans aan de frontlinie worden verstoord. Onderhandelen over een nieuw verdrag zou moeilijk zijn en mogelijk instabiliteit met zich meebrengen. Tenslotte biedt Minsk-II het Westen een houvast om te wijzen op de onwil van Rusland om het conflict op te lossen. De meeste regeringsleiders en diplomaten begrijpen dat Minsk-II niet werkt en waarschijnlijk ook niet gaat werken, maar zullen de illusie levend willen houden dat het akkoord een route is naar duurzame conflictoplossing.