Zolang bondskanselier Merkel en president Hollande het eens zijn over voortzetting van de sancties tegen Moskou, heeft Europa volgens Caroline de Gruyter een gemeenschappelijk Ruslandbeleid. Binnen de EU kunnen zowel haviken als duiven nu nog leven met de middenkoers van Merkel. Maar verkiezingen en referenda in Oostenrijk, Italië, Nederland en Frankrijk kunnen komend half jaar alles drastisch overhoop gooien.

door Caroline de Gruyter

De laatste keer dat de 28 Europese regeringsleiders het over Rusland hadden, tijdens een diner op 20 oktober in Brussel, waren ze er bijna vijf uur zoet mee. Het ging er daarbij niet altijd even amicaal aan toe. Maar omdat het om een ‘informele’ bijeenkomst ging, waarbij geen besluiten worden genomen, hoefden de leiders achteraf niet met een uitgebreid verslag te komen. Dat deden ze dan ook niet. Na afloop, om half twee ’s nachts, presenteerden ze de wereld de volgende conclusie: 'The European Council held a strategic policy debate on relations with Russia.'

De volgende keer dat de 28 leiders bijeenkomen, is op 15 en 16 december, weer in Brussel. Ditmaal moeten ze spijkers met koppen slaan, en de vraag beantwoorden of ze bestaande sancties tegen Rusland handhaven of niet. Een besluit daarover is nodig: de sancties, die steeds maar zes maanden geldig zijn, lopen eind 2016 af.

Alles wijst er voorlopig op dat de regeringsleiders beslissen om ze te handhaven. Tijdens de laatste Europese trip van de Amerikaanse president Barack Obama, half november, hebben vijf Europese regeringsleiders in Berlijn in principe al afgesproken dat ze dit zullen doen. Eén van die vijf, de Italiaanse premier Matteo Renzi, was in oktober in Brussel nog de grote dwarsligger geweest.

Koffiedik: alles is denkbaar?

Maar hoe lang maakt Europa nog op deze manier Ruslandpolitiek? Het zou goed kunnen dat de nieuwe Amerikaanse president, Donald Trump, de Europeanen binnenkort voor voldongen feiten plaatst. Het kan óók zijn dat de Europeanen zelf het stuur een andere kant op rukken. Een paar verkiezingen verder en het palet kan weer anders gekleurd worden.

Europese regeringsleiders hebben altijd uiteenlopende opvattingen gehad over wat ze met Rusland aanmoeten. Op dit moment drijven EU-landen langzaam maar zeker richting een hardere lijn dan voorheen. Ze worden steeds bezorgder over de Russische houding in het Oekraïneconflict. 

PutinMerkelJuncker
Europese leiders in Moskou: Juncker, Poetin en Merkel. Foto: Kremlin

'De situatie in Oekraïne is niet verbeterd,' zei de Duitse bondskanselier Angela Merkel na de bespreking met Obama in Berlijn. 'Er is gebrek aan zichtbare vooruitgang over [het akkoord van] Minsk.' Ook president Poetins toenemende bemoeienis in Oost-Europa en op de Balkan baart velen zorgen. En last but not least zijn ze gealarmeerd over de onophoudelijke Russische bombardementen op burgerdoelen in Syrië, waaronder laatst een kinderziekenhuis.

Die bezorgdheid en afkeer zijn ook merkbaar in andere internationale fora, zoals de VN, waar EU-landen een gezamenlijk standpunt proberen te formuleren.

Er zijn enkele landen die ongelukkig zijn met die harde lijn of de sancties helemaal willen afschaffen. Dat zijn Italië, Oostenrijk en Hongarije. Matteo Renzi is de enige die dat soms luidkeels tot uiting brengt.

Maar die dynamiek kan zo veranderen. Als Donald Trump over de hoofden van de Europeanen heen de Amerikaanse sancties tegen Rusland stopzet of afzwakt, of bijvoorbeeld de annexatie van de Krim erkent, dan heeft dat invloed op het Europese beleid. Hetzelfde geldt als de Amerikaans-Russische verhoudingen juist verslechteren, wat even denkbaar is. In diverse Europese landen worden bovendien binnenkort verkiezingen of referenda gehouden die het gevoerde Ruslandbeleid kunnen doorkruisen: in Oostenrijk, Italië, Nederland, Frankrijk en Duitsland. In al deze landen kan straks een totaal andere wind gaat waaien. François Fillon, die een gerede kans maakt komend voorjaar de Franse president te worden, wil bijvoorbeeld samenwerken met Poetin. Ze kennen elkaar al heel lang. Fillon is tegen sancties en heeft er geen bezwaar tegen als de Russen in Syrië de oppositie (en niet alleen ISIS) uitschakelen.

Hoe het Ruslandbeleid er over een halfjaar uitziet, is dus koffiedik kijken.

Beleidsvorming tot nu toe

Wat je wel kunt doen, is analyseren hoe de Europese Ruslandpolitiek nu tot stand komt en proberen te begrijpen hoe de hazen lopen. Als er straks eentje de andere kant op rent, is het makkelijker te begrijpen wat het gevolg is voor het collectief.

De bewuste oktobertop in Brussel geeft de huidige verhoudingen goed weer. Het was Renzi, die in juni Europees president Donald Tusk vroeg het onderwerp ‘Rusland’ voor de oktobertop te agenderen. Renzi is sceptisch over sancties. Daar heeft hij economische redenen voor, zoals veel EU-landen, en ook politieke. Renzi wil dat Europa meer doet om een goede relatie met Moskou op te bouwen. Hij hamert vaak op de term ‘selective engagement’, een van de vijf pilaren voor de Europese buitenlandpolitiek jegens Rusland die de EU eerder dit jaar unaniem aannam. In zijn eentje kan hij sancties, steunend op de andere pilaren, niet tegenhouden. Dus elk halfjaar, als ze aflopen, wil hij dat regeringsleiders een 'fundamentele' politieke discussie voeren voor ze iets besluiten – in de hoop dat de sancties op een dag versoepeld worden.

De regeringsleiders vergaderen in een enorme zaal. Aan een ovalen tafel met bloemstukken in een groot leeg midden zitten 28 regeringsleiders met microfoon voor zich, plus de presidenten van de Raad (Donald Tusk) en de Commissie (Jean-Claude Juncker) en enige medewerkers. Als iemand aan de ene kant van de tafel iets zegt, kun je aan de overkant zijn gezicht nauwelijks zien, Tenzij je je schermpje aanzet. Dit is niet bevorderlijk voor een goed gesprek.

Maar de Rusland-discussie in oktober vond plaats tijdens het diner. Dan is er geen notulist, wat alles spontaner maakt. Het debat was bij vlagen zelfs emotioneel. De Franse president François Hollande schoot uit zijn slof, wat zelden gebeurt. Hij en Merkel hadden de dag ervoor in Berlijn met de Russische president Poetin en de Oekraïense president Petro Porosjenko gesproken over de Minsk-akkoorden. Daarna hadden ze met Poetin ook over Syrië gepraat. Van die gesprekken waren ze niet vrolijk geworden. De samenwerking tussen Frankrijk en Duitsland, kernlanden in de EU, is niet wat ze geweest is. Maar wat betreft Rusland trekken Merkel en Hollande redelijk eensgezind op. Dat legt gewicht in de schaal.

Niet alleen bange Balten

Volgens betrokkenen toonden veel regeringsleiders zich tijdens het diner bezorgd over Rusland. Voorheen sloegen vooral de Balten en Polen alarm over ‘het Russische gevaar’. Nu brachten ook andere landen de Russische schendingen van het Europese luchtruim, de cyberaanvallen door Russische hackers en de desinformatiecampagnes in heel Europa ter sprake. Er werd zelfs gesproken over Nordstream 2, de gaspijplijn van Rusland naar Duitsland, en over de vraag of Russisch gas in de toekomst zou moeten blijven binnenstromen. Zuidelijke landen als Italië hadden daar al langer kritiek op. Nu uitten ook Noord-Europeanen bedenkingen.

Toen het gesprek bij Syrië was aangeland, wilde een aantal regeringsleiders – onder wie Merkel en Hollande - de optie openhouden om in december met extra ‘maatregelen’ te komen, mocht de situatie dan niet zijn verbeterd. Zelfs de Slowaken, die dit halfjaar EU-voorzitter zijn en ambivalent zijn als het gaat om Rusland, konden daarmee leven.

Maar Renzi schoot dit voorstel in het verkeerde keelgat. Eerder die week hadden de ministers van Buitenlandse Zaken ook Rusland en Syrië besproken, zónder die extra maatregelen te noemen. Renzi zei dat sommige ministers bij dat beraad zelfs hadden gehint op een versoepeling van sancties. Waarom, wilde hij weten, spraken de regeringsleiders hun eigen ministers tegen? Merkel en Hollande gaven hem lik op stuk. Ze zeiden dat hun ministers dat niet gezegd konden hebben, omdat ze die instructie niet gekregen hadden.

Renzi zwijgt nu eens niet

Voor en na Europese toppen heeft Renzi vaak het hoogste woord, alsof hij alleen de Europese politiek uitstippelt. Als je later navraagt hoe hij zich binnenskamers heeft gedragen, dan hoor je vaak dat hij zijn mond nauwelijks opendeed. Ditmaal was het echter anders. Toen ze het over Syrië hadden, trok Renzi in zijn eentje van leer tegen kanselier Merkel, president Hollande, de Britse premier Theresa May en raadsvoorzitter Tusk. Wat hem tergde, was dat deze vier zonder zijn medeweten hadden gesleuteld aan de conclusies over Syrië.  De vier wilden hardere taal, als waarschuwing aan Moskou. Ze hadden dit samen overlegd - alleen niet met Renzi, omdat die op reis was. Renzi voelde zich gepasseerd. Dat May er wél bij was, alsof er geen Brexit-referendum geweest was, was nog eens extra zout in de wond.

Uiteindelijk sneuvelden de extra ‘maatregelen’. Maar Renzi moest wel accepteren dat de tekst van de regeringsleiders scherper was dan die van de ministers.

Omdat Renzi momenteel de enige is die met betrekking tot Rusland recht tegen haar ingaat, en omdat Merkel hem en zijn buien een beetje kent, wist de kanselier wat haar te doen stond. Als de EU een steady koers jegens Rusland wilde blijven voeren, dan moesten zij en Hollande hem er beter bij betrekken. Dat zij Renzi uitnodigde voor de minitop met Obama op 18 november, was dus geen toeval. Na de oktobertop had Renzi ook al gedreigd de Europese begroting te torpederen als hij geen extra budgettaire ruimte kreeg voor de opvang van vluchtelingen. Met een desastreus referendum op 4 december in het vooruitzicht (over constitutionele hervormingen) bleek Renzi de neiging te hebben om wild om zich heen te trappen.

Het bleek een goede zet van Merkel. Op alle foto’s zit Renzi pontificaal naast Obama aan tafel. En Merkel kreeg de toezegging dat Italië zich niet zal verzetten tegen de verlenging van sancties tegen Rusland.

MerkelPutinHond
Merkel, bang voor honden, op bezoek in Kremlin. Foto Flickr

Merkels gulden middenweg

Aan die verlenging is Merkel veel gelegen. Berlijn wordt steeds meer navel van de Europese politiek, bijna meer dan Brussel. De kanselier voelt zich, meer dan anderen, verantwoordelijk voor het Europese belang. Ze is erg onder de indruk van het boek The Sleepwalkers van Christopher Clark, over Europese landen die in 1914 een vreselijke oorlog in sukkelden die niemand wilde. Ze citeert er weleens uit. Ze ziet parallellen met het heden.

In de ogen van Europese haviken als Polen, Groot-Brittannië en de Baltische landen is Merkel een halve Putinversteher. In Europees verband staat Berlijn - tot afgrijzen van Warschau, Londen, Vilnius, Riga en Tallin - vaak op de rem als het om Rusland gaat. De zakenbelangen zijn groot. Duitsland wil ver gaan om een conflict te vermijden. Maar tegelijkertijd voelt Merkel zich persoonlijk bedrogen door Poetin, die Oekraïne binnenviel nadat hij haar had beloofd dat niet te doen. Poetin treedt de Europese waarden, waar zij aan hecht, met voeten. Nu Poetins illiberale opvattingen ook bínnen de EU echo’s vinden, werpt zij zich eens te meer op als hoedster van het Europese vredesproject.

Merkel speelt die rol met tegenzin. Een dominant Duitsland is precies wat de Europese integratie moest voorkomen. Maar niemand anders doet het.

Komend half jaar kan koers drastisch veranderen

Merkels gulden middenweg ten aanzien van Rusland – koers houden, consequent blijven en sancties handhaven als niet aan de voorwaarden is voldaan – is nu de grootste gemene deler in Europa. Nog steeds komt dat veel andere EU-landen goed uit. De Fransen, bijvoorbeeld. In Parijs is de zakenlobby tegen sancties even machtig als in Berlijn. Frankrijk heeft historische banden met Moskou. In twee wereldoorlogen trokken Fransen en Russen samen tegen Duitsland ten strijde. Maar Syrië gaat de Fransen, mede door het koloniale verleden, aan het hart. President Hollande stond een paar jaar geleden klaar om militair in te grijpen in Syrië. Pas toen Obama en toenmalig Brits premier Cameron ervan afzagen, haalde hij bakzeil. Sinds Poetin Syrië bombardeert, verspeelt hij in het Elysée snel krediet. Ook daarom was Hollande op de oktobertop voor handhaving van sancties, en kon hij samen optrekken met Merkel. Maar mocht Hollande worden opgevolgd door François Fillon, of zelfs door Marine Le Pen, dan wordt de hele Europese politiek in één klap anders.

Ook Nederland vaart momenteel wel bij de gematigde koers van Merkel. Premier Rutte zit met het onderzoek naar de neergehaalde MH17 in zijn maag. Dat onderzoek zoemt nu in op de mogelijke daders. Hij heeft Russische medewerking nodig. Ook is de afwikkeling van het Oekraïnereferendum nog niet rond. nog een reden waarom Rutte zich liever op de vlakte houdt. Maar wat gebeurt er als de PVV in maart de verkiezingen wint?

NorbertHoferNorbert Hofer, mogelijk de nieuwe president van Oostenrijk

Zelfs Oostenrijk kan min of meer leven met de verlenging van sancties. Het liefst schaffen de Oostenrijkers, die een zeer complexe verhouding met Rusland hebben en vinden dat de EU en de NAVO Poetin provoceren, de sancties morgen af. Maar ze liggen al overhoop met Brussel over de migratiepolitiek en willen 'geen tweede front openen' als ze dat toch niet kunnen winnen. Velen denken echter dat de extreemrechtse Norbert Hofer op 4 december de presidentsverkiezingen wint. Die onderhoudt warme relaties met Moskou. Hofer wil een grote vredesconferentie in Wenen waarop de presidenten Trump en Poetin tot een schappelijke verdeling zouden moeten komen van het mijn en dijn. Het is moeilijk voorstelbaar dat de Oostenrijkse regering in zo’n geval in Brussel kan blijven instemmen met sancties.

Voor Merkel is Trump de grootste olifant in de kamer. Zij wil Europa onder Amerikaanse militaire protectie houden. Vandaar dat zij meteen na de verkiezingen contact zocht met Trump. Ze weet dat hij, wat hij ook wil met Moskou, de Europeanen alleen hoort als ze met één stem spreken. Want als de Europeanen met elkaar vechtend over straat rollen, is de kans groot dat hij ze links laat liggen. Merkel werpt zichzelf, net als in de banken-, euro- en vluchtelingencrisis, nu ook in de crisis met Rusland op als degene die de troepen bij elkaar kan houden.

Wel, voor zolang als het duurt.