De federale begroting van Rusland is op een haar na gevild. In november bespreekt de Doema het meerjarenbudget. Maandag 7 november heeft de Federatieraad de begroting op hoofdlijnen al laten passeren. De begroting voorziet lichte economische groei. Maar ook als dat lukt, blijven de perspectieven pover. Volgens het ministerie van Financiën zal het staatsbudget tot 2034 moeten dalen om het financieringstekort binnen de perken te houden. Alleen structurele hervormingen kunnen het tij doen keren.

door Hubert Smeets

De federale staatsbegroting voor 2017 was koud klaar of president Vladimir Poetin moest ingrijpen. De geldkraan, die de regering van premier Dmitri Medvedev voor de komende jaren zo zuinig mogelijk heeft afgesteld, moest alweer open, nog voordat het parlement de begroting had gefiatteerd. Oorzaak? Een klacht van de Tsjetsjeense leider Ramzan Kadyrov die ontevreden was over de hoogte van de financiële afdrachten die minister Anton Siloeanov van Financiën had ingeboekt.

Kadyrov beklaagde zich via de sociale media en voerde zo de politieke druk op de regering in snel tempo op. Als puntje bij paaltje komt, wil Poetin namelijk geen ruzie met Kadyrov. Tsjetsjenië en de andere economisch zieltogende regio’s in de Kaukasus zijn voor hun eigen budget grotendeels afhankelijk van dotaties uit Moskou. Te veel gewapende confrontaties in de Kaukasus zijn ten dele een afgeleide van de strijd om een machtspositie rond deze ruif.

Dankzij die geldstromen naar het zuiden kan zeker Kadyrov zijn eigen deelrepubliek Tsjetsjenië met harde hand pacificeren en hoeft het Kremlin zich maar beperkt en indirect met de militaire strijd tegen het Kaukasische separatisme en islamisme te bemoeien. Ook dit keer werd die onevenredige grote machtspositie van Kadyrov weer snel door Poetin gehonoreerd. De president gaf de regering de opdracht om de geplande uitgaven voor de Kaukasus te verhogen.

SiloeanovSetsjin
Minister Siloeanov van Financiën (l) en Setsjin (r), topman van het deels te privatiseren Rosneft

Siloeanov deed er het zwijgen toe. Om geen slapende honden wakker te maken? Dat zou wat naïef zijn. Net als iedereen in Rusland weet ook Siloeanov dat een staatsbegroting geen keiharde wet is maar meer een intentieverklaring. Via de band is er altijd ruimte om extra geld bij elkaar te lobbyen.

Het budget is niet meer dan een indicatie voor de politieke prioriteiten van de regering. Als het om de handhaving gaat, heeft de minister van Financiën geen been om op te staan. Siloeanovs voorganger Aleksej Koedrin moest in 2011 niet toevallig het veld ruimen, na een conflict over de extra defensie-uitgaven die hij niet voor zijn rekening wilde nemen.

Begrotingsdiscipline

Vijf jaar later heeft het Kremlin nog steeds het laatste woord over de begrotingsdiscipline in Rusland. Niet voor niets zei president Poetin op 25 oktober in een onderhoud met premier Medvedev dat hij het voorziene begrotingstekort van 3 procent ten opzichte van het bruto binnenlands product voor volgend jaar 'geen groot tekort' vond.

Sinds de Russische economie na 2014 in een recessie verzeild is geraakt, laat de begrotingsdiscipline sowieso te wensen over. Voor 2016 was bijvoorbeeld een federaal budgetdeficit voorzien van 0,6 procent ten opzichte van het nationaal inkomen. Het draait in december uit op een tekort van ongeveer 3,7 procent. Ten tijde van het bewind van Poetin was dit percentage alleen in het mondiale crisisjaar 2008-2009 hoger: 6 procent. Als het niet lukt om tijdig het staatsoliebedrijf Rosneft te privatiseren –  denkbaar, nu privébedrijf Lukoil heeft laten weten geen interesse te hebben in een overnamebod – zou dat een extra gat slaan van naar verwacht nog eens 0,8 procentpunt.

Drie procent is het maximale tekort dat bij wet is vastgelegd. Voor 2017 wordt niettemin een deficit van 3,2 procent voorzien. Pas in 2018 zou het tekort kunnen dalen tot 2,2 procent en in 2019, het laatste jaar van de middellange termijnramingen van regering en parlement, tot 1,2 procent.

Omdat de economische groei achterblijft, kan dat alleen als er strikt wordt bezuinigd. Volgens de begroting moeten de federale uitgaven komende jaren in absolute bedragen dalen tot onder de zestienduizend miljard roebel (230 miljard euro), terwijl de inkomsten zouden moeten stijgen tot bijna vijftienduizend miljard roebel (215 miljard euro).

Een derde van deze inkomsten moet komen uit de belastingen op de olie- en aardgasopbrengsten. De regering houdt rekening met een olieprijs van 48 dollar per vat in 2017, 52 dollar in 2018 en 55 dollar in 2019. Momenteel kost een vat circa 45 dollar. Het bescheiden Russische optimisme over meer olie- en gasinkomsten is gebaseerd op een groeiende wereldeconomie komende drie jaar.

MeerjarengrafiekMeerjarenraming. Blauwgroen: federale uitgaven. Lichtblauw: federale inkomsten

Onzekere prognoses

Of de toekomst er daadwerkelijk ook licht rooskleurig uitziet, is overigens de vraag. Volgens zakenkrant Vedomosti blijkt uit lange termijnprognoses van Siloeanovs ministerie van Financiën dat de Russische economie zich niet rijk moet rekenen. Ondanks een op til zijnde lichte groei, moet Rusland zich voorbereiden op een lange periode van stagnatie, aldus het dagblad in een analyse op 1 november.

Die stagnatie kan maar liefst achttien jaar aanhouden. Tot 2034 blijven de federale inkomsten en uitgaven afnemen. Tot 2034 voorziet het ministerie van Financiën een voortdurend begrotingstekort van 0,7 procent ten opzichte van het nationaal inkomen. Dat is op het oog niet veel. Maar achter deze geringe tekorten gaat een ander beeld schuil. Als de uitgaven op het peil van 2016 zouden blijven, zou het deficit namelijk tot 8 procent toenemen, aldus Vedomosti. Deze tekorten worden vooral veroorzaakt door dalende inkomsten uit de export van olie en gas.

Buiten de federale begroting zijn ook de schulden van veel regio’s hoog. Slechts 14 van de 85 ‘subjecten’ van de Russische Federatie heeft zijn financiën echt op orde. Alleen in postindustriële dienstensteden, in de grondstoffenprovincies en enkele zwaar gesubsidieerde en geprivilegieerde regio’s (zoals Sint-Petersburg, Moskou, Chanti-Mansiisk, Basjkirië, Tjoemen, Sevastopol en de Krim)  blijven de lokale overheidsschulden binnen de marge van 25 procent van de inkomsten. In 25 minder bevoorrechte regio’s bedragen de schulden daarentegen meer dan 85 procent van de inkomsten, zonder dat er perspectief op verbetering is. In 14 regio's – Mordovië, Chakassië, Kostroma, Noord-Ossetië, Astrachan, Kalmukkië, Karelië, Mari-El, Transbaikal, Pskov, Kirov, Smolensk, Kaloega, Karatsjaj-Tsjerkessië – dreigen de overheidsfinanciën zelfs uit de rails te lopen.

Militair industrieel complex

Daarnaast is er ook sprake van een moeilijk weerstaanbare druk om de uitgaven voor de krijgsmacht en andere instellingen voor de nationale veiligheid juist te verhogen. Deze pressie van leger, luchtmacht, vloot, inlichtingendiensten en militair industrieel complex is bovendien niet transparant.

De trend dat het budget groeit, is al enige jaren aan de gang. De defensiebegroting is gestaag en voortdurend gegroeid: van 3,3 procent van het bruto binnenlands product bij president Poetins aantreden in 2000 tot vermoedelijk 5,3 procent volgend jaar. Dat is tweeëneenhalf keer meer dan het mondiale gemiddelde, ruim anderhalf keer meer dan het relatieve oorlogsbudget van de Verenigde Staten en bijna viereneenhalf keer meer dan de bestedingen in Duitsland en Nederland. In 2017 wordt zodoende een recordbedrag van 4,8 biljoen roebel (68 miljard euro) voor ‘nationale verdediging en veiligheid’ gereserveerd. Bovendien heeft het ministerie van Financiën het recht gekregen om zelfstandig ook nog eens tien procent van alle overheidsuitgaven naar de defensiebegroting te sluizen, zonder dat het daarvoor instemming van de andere ‘burgerministeries’ nodig heeft.

Dit privilege staat weliswaar ter discussie in de Doema. Maar onduidelijk is of het budgetrecht van het parlement veel sterker wordt als Financiën inderdaad moet inbinden. Circa 24 procent van de geplande uitgaven in de staatsbegroting voor 2017 is namelijk geheim en dus niet publiek toetsbaar. In 2015 was het aandeel van geheime posten in de begroting nog 20 procent. Sinds 2009 is het aandeel van de geheime begroting zo met een factor 2½ gegroeid.

Rusland is daarin niet uniek. Veel staten hebben geheime begrotingssecties, die alleen achter gesloten deuren voor parlementaire commissies ter inzage liggen. Maar bijna een kwart is veel: in de Verenigde Staten wordt ongeveer 10 procent van de overheidsuitgaven niet geopenbaard.

Structurele problemen

Door al deze onzekere budgettaire prognoses zijn ook concrete voorspellingen over de ontwikkeling van de Russische economie hachelijk.

Volgens analisten in Rusland en daarbuiten zou de Russische economie het dieptepunt hebben bereikt en nu langzaam de weg omhoog vinden. Volgens vicepremier Arkadi Dvorkovitsj heeft de economie zich intussen ‘gestabiliseerd’. De Europese Centrale Bank (ECB) ziet al een groei van 0,3 procent van kwartaal op kwartaal. Persbureau Bloomberg ziet tekenen van herstel in de toegenomen vraag naar elektriciteit en goederenvervoer.

De Hogeschool voor Economie (HSE) in Moskou echter bagatelliseert de betekenis van deze cijfers, omdat de Russische economie te afhankelijk blijft van olie, gas, mineralen en andere grondstoffen.

Professor Jevgeni Jasin, onder president Boris Jeltsin drie jaar vicepremier en nu een van de onderzoeksleiders van de HSE, borduurde daar in een interview met het populaire dagblad Moskovsky Komsomolets op voort.

JasinJevgeni Jasin (foto: government.ru)

Dat de inflatie in de meerjarenbegroting wordt teruggebracht naar 4 circa procent is volgens hem een positief signaal, zeker voor de buitenlandse investeerders die het nu laten afweten. Maar het is niet voldoende, meent Jasin. Een lagere inflatie compenseert volgens hem niet het wantrouwen, dat is veroorzaakt door de gebeurtenissen op de Krim en in Oost-Oekraïne.

‘Ten eerste hebben we een rechtsstaat nodig’. Wetten mogen niet anders worden uitgevoerd en gehandhaafd al naar gelang de wensen en luimen van de hoogste bestuurders. ‘Ten tweede is de ontwikkeling van economische en politieke competitie, met andere woorden van democratie, vereist,’ aldus Jasin in het vraaggesprek. ‘De lijst van hervormingen in specifieke sectoren is bekend: pensioen, openbaar en lokaal bestuur, huisvesting et cetera. Maar deze zijn allemaal secondair vergeleken bij de eerste twee factoren’.